I.2.4 De grondwetsherziening van 1840

Tussen de grondwetsherzieningen van 1815 en 1840 zit een periode van een kwart eeuw. Dit is een periode waarin Koning Willem I op autocratische wijze regeerde. De Grondwet van 1815 bood hem daartoe alle mogelijkheid. Het decennium voorafgaand aan de grondwetsherziening van 1840 staat echter in het teken van het tanende gezag van de Koning. Deze afbrokkeling stond in contrast met de sterke bevoegdheden van de Koning, ook waar het gaat om een grondwetsherziening. Dit contrast maakt de gang van zaken rondom deze grondwetsherziening interessant. De grondwetsherziening van 1840 is voor dit proefschrift belangwekkend. Dat is niet omdat de grondwetsherzieningsprocedure zelf veranderde. Die procedure bleef hetzelfde. Interessant is dat de grondwetsherziening van 1840 überhaupt plaatsvond, omdat de Koning een verzwakking van zijn positie middels een grondwetsherziening coûte que coûte wilde tegenhouden.1 Daarbij dient de omslachtige gang van zaken rondom de grondwetsherziening van 1840 als een belangrijk motief voor de wijziging van de procedure zelf in 1848. Eerst schets ik enige achtergrond bij de grondwetsherziening van 1840.

In de jaren ’30 van de negentiende eeuw ontstond veel weerzin tegen het (financiële) beleid van de Koning. In 1830 had België zich afgescheiden en de Koning accepteerde deze afscheiding niet.2 Willem I maakte hoge militaire kosten in verband met zijn volhardingspolitiek (de weigering om de Belgische afscheiding te accepteren).3 Tevens mag niet onvermeld blijven dat de hertrouwplannen van de Koning in 1839 met de Belgische – én katholieke - Henriëtte d'Oultremont de Wégimont zijn gezag niet veel goeds deden. Tekenend voor het afbrokkelende gezag was dat de Koning bij de opening van de Staten-Generaal op 21 oktober 1839 anders dan gebruikelijk niet werd toegejuicht.4 Zoals hierboven al aangegeven stond het financiële beleid van de Koning zwaar ter discussie. Op 23 december 1839 verwierp de Tweede Kamer unaniem de tienjaarlijkse begroting.5 Verschillende Kamerleden drongen aan op een grondwetsherziening om de macht van de Koning te beperken.6

De vraag was echter of deze leden wel een grondwetsherziening konden initiëren buiten de Koning om. Om deze vraag te beantwoorden is het nodig om de een belangrijke visie van die tijd te omschrijven. Deze visie baseert zich op de zogenaamde ‘prealabele soevereiniteit’. Kortgezegd houdt dit begrip in dat de soevereiniteit (van de Koning) voorafging aan de Grondwet. De Koning kon op grond van de idee dat zijn macht voorafging ook buiten de Grondwet om handelen, mits zijn handelen niet strijdig was met de Grondwet.7 Daar waar de Grondwet ruimte liet of onduidelijk was, kon de Koning de Grondwet naar eigen inzicht interpreteren. In dit kader had Van Maanen als minister van Justitie en als rechterhand van de Koning een belangrijke interpreterende rol, zo ook over de uitleg van de herzieningsprocedure. Van Maanen stelde bijvoorbeeld dat de bevoegdheid tot het initiëren van een grondwetsherziening enkel bij de regering lag en niet bij Tweede Kamerleden.8 Sinds de Grondwet van 1814 kwam het initiatiefrecht om voorstellen tot gewone wetten te doen al wel toe aan de Tweede Kamer,9 maar dit liet deze interpretatie in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure van Van Maanen onverlet. Deze context maakt de grondwetsherziening van 1840 des te opmerkelijker. De grondwetsherziening van 1840 beperkte namelijk de positie van de Koning door de invoering van het contraseign, de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en de aanpassing van een tienjaarlijkse naar een tweejaarlijkse begroting. Hoe was deze herziening mogelijk als enkel de Koning een grondwetsherziening kon beginnen?

In de herfst en winter van 1839 bleek dat de Koning in een ernstig verstoorde verhouding met de Tweede Kamer verkeerde. Op 30 december 1839, een week na de verwerping van de tienjaarlijkse begroting, diende de Koning vijf voorstellen in ter wijziging van de Grondwet. Deze vijf voorstellen bevatten overigens geen voorstellen ter invoering of aanpassing van de ministeriële verantwoordelijkheid, contraseign of budgetrecht. De Tweede Kamer wees deze voorstellen af. In reactie hierop stelden vijf Tweede Kamerleden10 op 14 januari 1840 voor om een commissie in te stellen die initiatiefwetsontwerpen van grondwetsherziening zouden ontwerpen.11 Dit voorstel kreeg weinig bijval; de Koning was niet bereid om deze voorstellen in overweging te nemen. Immers, het initiatief voor een herzieningsprocedure lag bij de Koning.

Op 18 maart 1840 volgden er nadere voorstellen van de regering zonder inperking van zijn macht.12 Het budgetrecht was hierop het pressiemiddel om de Koning in beweging te brengen. Op 13 mei 1840 stemde de Tweede Kamer met 41 tegen 11 stemmen voor het uitstel van de behandeling van begrotingswetten, waardoor de begroting (vooralsnog) niet goedgekeurd werd.13 Het budgetrecht speelde hier een cruciale factor, want het onthouden van de goedkeuring aan de begroting brak het verzet van de Koning tegen de wensen van de Kamer. Drie dagen later volgde een concessie in de vorm van een voorstel, dat behelsde dat de ministers alleen uitvoeringsbevelen moesten ondertekenen. Ministers waren op basis van dit voorstel dus enkel verantwoordelijk voor uitvoeringsbevelen. Op basis van dit voorstel waren zij niet verantwoordelijk voor koninklijke besluiten. De Kamer verwierp dit voorstel mede onder invloed van de kritiek van Thorbecke in een landelijk dagblad.14 Op 27 mei 1840 verving de Koning het voorstel door een vorm van strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid gekoppeld aan de eis van het contraseign. Dit voorstel zag expliciet op koninklijke besluiten.15 Verder stelde de Koning voor om te regelen dat de Kamers de begroting tweejaarlijks moest vaststellen in plaats van om de tien jaar. De Tweede Kamer nam het voorstel met betrekking tot de ministeriële verantwoordelijkheid op 4 juni in eerste lezing aan met algemene stemmen.16 Op 4 augustus 1840 kwam de dubbele grondwetgevende vergadering bijeen.17 Ook de Dubbele Kamer stemde 2 september 1840 in met het voorstel met 91 stemmen voor en 13 tegen.18 Overigens deed Thorbecke in deze Dubbele Kamer zijn intrede als parlementariër, hij stemde tegen het voorstel over de ministeriële verantwoordelijkheid aangezien hij vond dat het voorstel niet ver genoeg reikte.19 Nadat de Koning de grondwetsherzieningen had bekrachtigd, volgde zijn abdicatie op 7 oktober 1840. Zijn zoon, Willem II, volgde hem op.