I.2.2 De totstandkoming van de Grondwet van 1814 en haar herzieningsprocedure

De totstandkoming van ons Koninkrijk kent een roemruchte geschiedenis. Het spreekt bij velen tot de verbeelding dat het Franse bewind eind 1813 eindigde en dat Prins Willem Frederik van Oranje-Nassau in Scheveningen aan land kwam. Nog geen half jaar later kwam een nieuwe Grondwet tot stand. Eén aspect van deze roerige tijd is vooral belangwekkend voor dit juridisch onderzoek: het proces van totstandkoming van het op het eerste gezicht onopvallende negende en laatste hoofdstuk van de Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden van 1814, genaamd: Van bijvoegselen, veranderingen en uitleggingen. Dit hoofdstuk bevatte voor het eerst een uitgebreide regeling voor een grondwetsherzieningsprocedure in Nederland. De Staatsregeling van het Bataafsche volk van 1798 bevatte weliswaar al eerder een regeling over de grondwetgevende macht, maar deze regeling was summier uitgewerkt.1 De daaropvolgende staatsregelingen van 1801, 1805 en 1806 bevatten op geen enkele wijze bijzondere regels over een herzieningsprocedure van de regeling zelf. 2

Nadat het Franse regime in november 1813 uit Nederland vertrok, nodigde een voorlopig bewind3 Prins Willem-Frederik per brief uit om de positie van soeverein te vervullen. Kort hierna keerde de Prins op 30 november 1813 terug en aanvaardde hij dit aanbod op 2 december 1813.4 De Prins gaf vervolgens opdracht aan een commissie om een Grondwet te construeren. Hiervoor had Van Hogendorp al in 1812 een schets gemaakt.5 Deze diende als uitgangspunt ter vervaardiging van de Grondwet in de commissie.6 De schets van Van Hogendorp stelde de positie van de Koning7 voorop. De Koning had het recht om wetten voor te dragen en de door de Staten-Generaal voorgedragen wetten goed- of af te keuren.8 Bovendien had de vorst bevoegdheid om de ministeriële departementen aan te stellen en op tal van gebieden besluiten te nemen.9 Een duidelijke afbakening van de bevoegdheid van de vorst was er niet. De hoofden van de ministeriële departementen kon hij benoemen en ontslaan. In de plannen van Van Hogendorp zouden de Staten-Generaal een tegenwicht moeten bieden voor de Koning. Van Hogendorp stelde in dat kader een raadpensionaris10 voor die als voorzitter van de Staten-Generaal een belangrijke schakel zou vormen met het bestuur.11 De schets bevatte overigens een zwak centralisme met relatief veel autonomie voor de provincies.12 In de toelichting op zijn derde schets gaf Van Hogendorp in zijn toelichting het volgende aan:

Het gaat hier om de laatste zin van dit citaat. De Grondwet moest volgens Van Hogendorp voor langere tijd mee; duurzaamheid was een belangrijk uitgangspunt. Dat zou kunnen verklaren waarom hij koos voor een verzwaarde herzieningsprocedure. Toch was Van Hogendorp zich maar al te goed bewust dat de tijden zouden veranderen, gelet op de eerste zin van het eerste artikel van de schets voor een herzieningsprocedure:

Van Hogendorp realiseerde zich dat deze duurzaamheid niet moest betekenen dat later geen wijzigingen meer mogelijk zouden zijn. Hierin was hij voor Nederland vernieuwend. Van Hogendorp pleitte voor een Grondwet die kon worden gewijzigd in verband met nieuwe omstandigheden met het oog op flexibiliteit richting de toekomst.

De historische context geeft daarbij inzichten over de verdere motieven achter een herzieningsprocedure: de twee decennia voorafgaand aan 1814 hadden verschillende grondwetten elkaar in hoog tempo verdrongen, want deze kenden geen aparte herzieningsprocedure. Er was steeds sprake van een nieuwe Grondwet. Naast duurzaamheid was ook enige mate van flexibiliteit geboden. Daarmee zijn al twee uitgangspunten achter het instellen van de herzieningsprocedure gegeven.

Een interessante vraag is in hoeverre de ontwikkelingen in de Verenigde Staten Van Hogendorp hebben geïnspireerd bij de vervaardiging van zijn schetsen. Van Hogendorp verbleef als jongeman een half jaar in de Verenigde Staten (omstreeks 1783-1784). Het is onmiskenbaar dat Van Hogendorp de Grondwet van de Verenigde Staten van 1887 en de aanloop daarnaar gekend moet hebben. Slijkerman betoogt zelfs dat van Hogendorp schatplichtig was aan het voorbeeld van de Grondwet van de Verenigde Staten. 15 Bovendien had Van Hogendorp niet veel andere voorbeelden. In dit licht is het ten minste opvallend dat de Amerikaanse wijzigingsprocedure zoals geregeld in artikel V van de Amerikaanse Grondwet enkele gelijkenissen vertoont met de schetsen van Van Hogendorp.16

De eerste gelijkenis is dat zowel de schets als de Amerikaanse herzieningsprocedure meer lezingen bevatten. Deze lezingen zijn wel anders opgebouwd. In het Amerikaanse stelsel kan het congres een voorstel doen, wanneer het met een gekwalificeerde meerderheid een grondwetsherziening noodzakelijk acht. Ook de procedure in de schets bevat een eerste lezing. De eerste zin van het eerste artikel van de (derde) schets van Van Hogendorp was als volgt geredigeerd:

Een verdere overeenkomst is dat in Nederland de afgevaardigden van provincies hun rol kregen bij een grondwetsherziening in de plannen van de schets. De schets gaf namelijk aan dat de ‘Staten der Provintien’ een gelijk aantal afgevaardigden zouden toevoegen aan de Staten-Generaal. Dat laatste punt is overigens anders dan in de Verenigde Staten. Artikel V van de Amerikaanse Grondwet kent de constructie dat driekwart van de wetgevers van de verschillende deelstaten moeten instemmen met een voorgesteld amendement. Zij mogen dat amendement niet wijzigen. Er zijn ook duidelijke verschillen tussen de schetsen van Van Hogendorp en het Amerikaanse stelsel. Weliswaar dienen alle lezingen in de Verenigde Staten plaats te vinden met een gekwalificeerde meerderheid. In de schets is er nog helemaal geen sprake van een gekwalificeerde meerderheid. In de eindtekst van de Grondwet van 1814 is dat overigens wel het geval.

In zijn schets stelde Van Hogendorp zich de volgende procedure voor: er diende eerst een zogenaamde wet te komen die moest verklaren dat een wijziging van de Grondwet nodig is. De Staten-Generaal én de Koning stelden deze zoals bij elke wet vast. De procedure eiste dat deze wet vervolgens naar de ‘Staaten Provintiaal’ werd gestuurd, waarna deze provincies een gelijk aantal buitengewone leden toevoegden aan de Staten-Generaal. Hierbij zij opgemerkt dat de Staten-Generaal destijds bestond uit één kamer. De dubbele Staten-Generaal besliste in de plannen van Van Hogendorp met een gewone meerderheid. De tekst van de (derde) schets luidde als volgt:

Enkele aspecten vallen op. Ten eerste, de schets bevatte zoals eerder al bleek de kiem voor het systeem van twee lezingen bij een grondwetsherziening. Tot op de dag van vandaag bestaat dit systeem. Ten tweede is voorzien in een provinciale invloed wat, gezien de rol die Van Hogendorp voor de provincies zag, zeer begrijpelijk is. Ten derde eiste de tweede lezing in de schets geen gekwalificeerde meerderheid.18 Ten vierde moest ook de vorst met de grondwetsherziening instemmen, wat nog altijd het geval is.

De schets lag ten grondslag aan de beraadslagingen in een staatscommissie onder voorzitterschap van Van Hogendorp. Deze commissie bestond uit de leden: Repelaer, Van Aylva, Van Hogendorp (voorzitter), Van Maanen, Elout en Röell. Van Maanen werd doorgaans bijgestaan door de jonge commissieleden Elout en Roëll. Deze commissieleden beoogden in de onderhandelingen over de Grondwet zo veel mogelijk aansluiting te zoeken bij een systeem met een sterk centralistisch bewind zoals tijdens de Franse overheersing. Met name Elout had veel invloed op de vormgeving van de definitieve tekst. Andere leden stonden meestal aan de zijde van de voorzitter.19 Het resultaat van de onderhandelingen was kortgezegd dat het centraal gezag werd versterkt ten koste van de provincies.20 Omdat op een aantal punten geen duidelijke afbakening was van wat bij wet en wat bij koninklijk besluit moest worden geregeld, kon de Soeverein Vorst21 op basis van de eindtekst veel bevoegdheden naar zich toetrekken.22 Ook het ambt van de raadpensionaris (als hoge bestuurder en voorzitter van de Staten-Generaal) kwam niet in het eindontwerp terecht.23 Kortom, de Soeverein Vorst verwierf een sterke positie.

Op het gebied van de grondwetsherzieningsprocedure leidden de onderhandelingen in de commissie tot één belangrijke wijziging. De onderhandelingen met betrekking tot het negende hoofdstuk inzake de herzieningsprocedure zijn daarom overzichtelijk. Deze wijziging betrof de eis van een eenvoudige meerderheid in de tweede lezing. Elout vroeg zich af of de wil van de natie wel juist werd uitgedrukt bij een eenvoudige meerderheid (zoals was voorgesteld in de schets).24 Dit leidde tot discussie binnen de commissie en verschillende ideeën deden de ronde. Zo wilde het lid Roëll dat de Staten-Provinciaal naast de dubbele vergadering in tweede lezing zelf geraadpleegd moesten worden.25 Het lid Repelaer gaf zelfs aan dat de vermoedelijke troonopvolger een stem moest hebben.26 Uiteindelijk bereikte de commissie een overeenstemming op aangeven van Van Hogendorp: de dubbele vergadering zou in tweede lezing niet met een eenvoudige meerderheid beslissen, maar met een gekwalificeerde meerderheid. De commissie koos voor een gekwalificeerde meerderheid van twee derden. Uiteindelijk kwam de definitieve tekst van de Grondwet van 1814 er als volgt uit te zien:

Wat waren de motieven achter het opnemen van de eis van gekwalificeerde meerderheid? Uit de verslagen van de commissie blijkt dat de gekwalificeerde meerderheid het volgende doel diende: dat de wil van de natie duidelijk zou worden uitgedrukt. Dit punt werd ingebracht door het commissielid Elout.27 Hierbij is opmerkelijk dat Elout behoorde tot het conservatieve kamp van de commissie dat stond voor een centralistisch systeem met veel bevoegdheden voor de vorst.28 Ik merk hierbij het volgende op: vanuit een conservatief perspectief betekent een eis van een gekwalificeerde meerderheid een extra barrière ter wijziging van de door de Soeverein Vorst verworven machtspositie. Kortom, het zou door de eis van een gekwalificeerde meerderheid lastiger zijn om aan de macht van de Soeverein Vorst te tornen. Die positie van de Soeverein Vorst was ook in de grondwetsherzieningsprocedure sterk, aangezien ook hij moest instemmen met een grondwetsherziening en, zoals later zou blijken, het alleenrecht had om wetsvoorstellen te initiëren in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure. Ik heb echter geen concrete bronnen kunnen vinden waaruit blijkt dat de versteviging van de positie van de vorst hierbij een doorslaggevend motief is geweest. Bovendien werd ook de positie van de Staten-Generaal steviger verankerd door de eis van gekwalificeerde meerderheid.

De eis van een gekwalificeerde meerderheid leidde onmiskenbaar tot een stevige verankering van de bevoegdheden van de Soeverein Vorst (en ook de bevoegdheden van de Staten-Generaal), en dat was het resultaat van een aanpassing van de schets door de commissie met het oog op een betere uitdrukking van de wil van de natie. Diezelfde wil van de natie speelde bij de totstandkoming van de Grondwet overigens nauwelijks een rol: de Grondwet werd uiteindelijk op 29 maart 1814 in een daad van originaire rechtsvorming met grote meerderheid aangenomen in de Nieuwe Kerk te Amsterdam door een stemming onder 474 notabelen (448 voor en 26 tegen). Er was geen gelegenheid tot debat.29