I.2.6 De historische context rondom het aspect van ontbinding in de herzieningsprocedure

Uit de parlementaire stukken en handelingen rond 1848 kon ik niet eenvoudig een helder overzicht van uitgangspunten van de nieuwe grondwetsherzieningsprocedure destilleren. Om achter deze uitgangspunten te komen is het nodig om de herzieningsprocedure te plaatsen in een wat bredere context. Ik richt mij in deze paragraaf in het bijzonder op de grote vernieuwing van de procedure, de tussentijdse ontbinding van de Tweede en Eerste Kamer.

Vanaf 1848 kozen burgers de leden van de Tweede Kamer op directe wijze. De grondwetsherziening van 1848 hield dus onmiskenbaar een democratisering van het staatsbestel in. Aangezien een besluit tot ontbinding in het kader van een grondwetsherziening inhoudt dat verkiezingen voor de Tweede Kamer hebben plaats te vinden, zo ligt het voor de hand om de ontbinding in het licht van een democratisering van de herzieningsprocedure te zien. Van belang is om in te zien dat het genuanceerd ligt wat deze democratisering eigenlijk behelsde.

Vanaf 1848 was de invloed van de bevolking allereerst beperkt. Na 1848 was het actieve kiesrecht een censuskiesrecht, waardoor slechts een beperkt aantal burgers de mogelijkheid had om te stemmen.1 Het censuskiesrecht beperkte het aantal kiezers tot tien procent van de mannelijke volwassenen.2 Het doel van de census was om een scheiding aan te brengen tussen geschikte en ongeschikte kiezers. De liberale idee achter het censuskiesrecht was dat alleen geschikte (lees: onafhankelijke en zelfstandige) burgers zich door het landsbelang konden laten leiden en niet door eigen belangen.3 Het democratische karakter van het representatieve stelsel van 1848 moet volgens mij worden gerelativeerd.

Sinds 1848 was sprake van een districtenstelsel in combinatie met een absoluut meerderheidsstelsel.4 Dit stelsel van 1848 doorbrak de provinciale invloed op de Tweede Kamer. 5 Het doel achter dit stelsel was dat de provincie als regio geen zeggenschap (en dus invloed) meer had. Het parlement behoorde geen afspiegeling te zijn van regionale en dus particuliere wensen, want dan was het parlement immers niet nationaal.6 Die idee paste bij het uitgangspunt dat de leden stemmen zonder last van of ruggespraak met hen, die benoemen. Die bepaling stond overigens al sinds 1814 in de Grondwet. In het licht van de behartiging van het algemeen belang was het de bedoeling dat het parlement op afstand de belangen van de natie behartigde. De inzet van het kiesrecht was allesbehalve dat de werkelijke belangen onder de natie leidend moesten zijn voor de vertegenwoordiging. Parlementariërs beschouwden zichzelf ook niet als representanten van de wil van de bevolking.7 Het parlement moest het algemeen belang vertegenwoordigen en diende niet gedreven te worden door particuliere belangen.8

De Jong stelt in zijn proefschrift dat er in de periode vlak na 1848 nog sprake was van standspolitiek.9 De standenmaatschappij was daarbinnen het referentiekader voor de kiezende burgerij. In die tijd heerste de idee dat notabelen het best in staat waren om het algemeen belang te behartigen. Verkiezingen vonden daarom vooral plaats op basis van vertrouwen en conformisme.10 Persoonlijke eigenschappen en prestige van kandidaten11 bleken daarbij belangrijker dan hun standpunten. Vlak na 1848 was het nauwelijks nodig voor kandidaten om bekend te maken waar zij concreet voor stonden. Door het censuskiesrecht waren de kiezers vaak zelf van een hoge stand en stemden zij op kandidaten van die hoge stand.12 Politiek en bestuur was daarmee een zaak voor hoge heren.13

Rond 1848 bestonden er bovendien nog geen politieke partijen in Nederland. Dit neemt niet weg dat er wel degelijk politieke stromingen bestonden. Denk bijvoorbeeld aan het onderscheid tussen confessionelen en liberalen.14 Er was echter geen sprake van aparte verenigingen die het oogmerk hadden op invloed op overheidsmacht. Een belangrijke figuur die hier pas verandering in bracht is Guillaume Groen van Prinsterer, grondlegger en verpersoonlijking van de protestants-christelijke politiek, die al in de jaren ‘60 van de negentiende eeuw de nadruk legde op de band tussen kiezer en gekozene. Van Prinsterer was een groot voorstander van kiesverenigingen en partijen. Daarbij mochten kandidaten van hem niet de kiezer in het duister laten omtrent hun opvattingen.15 Zijn opvolger Kuyper richtte in 1879 de ARP op, de eerste politieke partij in Nederland. Kuyper bleek in staat om grote groepen kiezers voor zich te mobiliseren. Het steeds meer gepolariseerde politieke landschap over de onderwijsstrijd en het kiesrecht droeg verder bij aan verdere partijvorming, zoals het ontstaan van de Liberale Unie in 1885. Door deze ontwikkelingen werd het parlement feitelijk steeds meer gezien als een afspiegeling van het electoraat.

Deze context brengt mij terug bij de grondwetsherzieningsprocedure. De meest opvallende noviteit van de grondwetsherziening van 1848 op dit punt was de ontbinding en de bijbehorende (vervroegde) verkiezingen. Tegen de hierboven geschetste achtergrond kan beter worden bezien wat de betekenis was van de ontbindingsverkiezingen in de grondwetsherzieningsprocedure. Een eenvoudige voorstelling hiervan houdt in dat de invoering van de ontbindingsverkiezingen de kiezer extra invloed gaf en er dus sprake is van een verdere democratisering van de herzieningsprocedure. Deze opmerking verdient nuancering. Ten eerste omdat deze democratisering indertijd een zeer beperkte reikwijdte had. Zoals hierboven weergegeven gingen verkiezingen namelijk niet over concrete thema’s. De kwaliteiten en eigenschappen van personen gaven bij verkiezingen de doorslag. In de context van de verkiezingen van 1848 is het zeer onwaarschijnlijk dat ervan werd uitgegaan dat burgers bij ontbindingsverkiezingen een concreet oordeel over een voorstel tot herziening van de Grondwet velden of konden vellen. Dat de ontbindingsverkiezingen de bedoeling zouden hebben om de kiezer te raadplegen is daarom niet erg waarschijnlijk. Eerder gingen ontbindingsverkiezingen over de kwestie of het zittende parlement nog representatief zou zijn. Dat is iets anders dan een kiezersraadpleging over een concreet thema.

Dat brengt mij bij het eigenlijke doel van de ontbinding. Het doel lijkt niet primair een democratisering van de procedure te zijn, laat staan een kiezersraadpleging. De memorie van toelichting geeft inzicht over de ratio van de ontbinding16:

Op basis van deze toelichting beoogt de ontbinding vooral een overweging door nieuwe vertegenwoordigers mogelijk te maken. Het gaat vooral om checks and balances. Het parlement in een nieuwe samenstelling had te beslissen over de grondwetsherziening. Het uitgangspunt is vooral het verrichten van een heroverweging met het oog op de zorgvuldigheid en de beperking of tegengaan van machtsconcentratie. Het gaat hier immers om de (mogelijke) bescherming tegen mannen die wel ‘gehecht zijn aan het vroegere’. In het Belgische stelsel is deze vorm van checks and balances minder sterk aanwezig, omdat in tweede lezing iedere gewenste inhoud aan de in eerste lezing aangewezen bepaling kan worden gegeven. Dat is in Nederland nooit het geval geweest. De Tweede en de Eerste Kamer zijn in tweede lezing gebonden aan de inhoud van de verklaringswet uit de eerste lezing. Zij hebben dan ook niet het recht van amendement in tweede lezing, waar het gaat om de inhoud van het voorstel.