8.3.2 Controle in de eerste helft van de twintigste eeuw

De controlerende functie van de raad was in de negentiende eeuw nog zeer beperkt van aard. Vanwege het monistische uitgangspunt dat de raad regelde én bestuurde, werd controle van de raad alleen van belang geacht ten aanzien van de uitoefening van die bevoegdheden die in de Gemeentewet direct aan het college waren toegekend. Verder was controle (van het hele gemeentebestuur) vooral een zaak van burgers en hogere overheden. In deze situatie kwam verandering naarmate het college meer taken ging verrichten en zijn positie in het gemeentebestuur parallel daaraan aan belang toenam. Eén van de eersten die deze ontwikkeling beschreef en daar voor de positie van de gemeenteraad conclusies aan verbond, was Van Poelje. Voor hem was in 1914 al duidelijk dat de raad zijn in de (Grond)wet vastgelegde positie in de praktijk in grote gemeenten niet kon waarmaken. In plaats van te functioneren als wetgever en bestuur beperkte de raad zich daar volgens Van Poelje noodzakelijkerwijs tot het controleren van de handelingen van het college.1 Hij meende dat de wettelijk vastgelegde positie van de raad beter aan deze realiteit kon worden aangepast. De raad moest gaan functioneren als een verkeersagent: deze moest alles scherp in de gaten houden en pas ingrijpen wanneer hij iets zag dat niet in de haak was.2 Logischerwijs volgde hier volgens Van Poelje uit dat niet de verordenende of budgetterende bevoegdheden van de raad van fundamenteel belang waren voor zijn positie als hoofd van de gemeente, maar juist zijn bevoegdheid om onbeperkt controle uit te oefenen over alle aspecten van bestuur en administratie.3

Oppenheim en Van Poelje vertegenwoordigen de twee stromingen die gedurende de twintigste eeuw het debat over de positie van de raad en het college en de ideale verhouding daartussen zouden domineren. Oppenheim vertrok daarbij vanuit de theorie en de wettekst, terwijl Van Poelje de praktijk centraal stelde. In het parlement kwam het verschil tussen de twee stromingen voor het eerst voorzichtig tot uiting bij de grondwetsherziening van 1922. Eerder in dit boek is al ingegaan op de rapporten van de Staatscommissie-Heemskerk en de Staatscommissie-Ruys de Beerenbrouck, waarin gepleit werd voor het schrappen van de exclusieve bestuursbevoegdheid van de raad uit de Grondwet.4 Op aandringen van de Tweede Kamer kwam er uiteindelijk van dat voornemen niets terecht, maar dat weerhield voorstanders er niet van om het idee enkele jaren later bij de herziening van de gemeentewet weer ter sprake te brengen. Aan de behandeling van de herziening vallen twee zaken op. Ten eerste besteedden de parlementsleden die pleitten voor het overhevelen van de bestuurstaken naar het college geen aandacht aan de controlerende functie van de raad.5 Alleen het Eerste Kamerlid Kranenburg, hoogleraar staatsrecht in Leiden, vormde daarop een uitzondering. Vergelijkbaar met Van Poelje stelde hij dat het noodzakelijk was ‘dat de raden, speciaal van de grootere gemeenten, zich terugtrekken en zich meer bepalen tot hun wetgevende en controleerende functies’.6 Ten tweede werd in 1931 voor het eerst serieus de mogelijkheid besproken om de raad de bevoegdheid te geven individuele wethouders te ontslaan. Verschillende parlementsleden haalden voorbeelden aan van wethouders die hadden geweigerd op te stappen nadat het vertrouwen in hen was opgezegd.7 Deze leden wilden de raad een dwangmiddel geven om dergelijke onwenselijke situaties op te lossen. De meerderheid van de Tweede Kamer was echter tegen de introductie van een ontslagbevoegdheid. De wet schreef limitatief voor om welke redenen een wethouder gedwongen kon worden zijn functie neer te leggen. Volgens de tegenstanders paste het niet bij de beginselen van het Nederlandse Staatsrecht om de raad buiten deze gevallen om de mogelijkheid te geven gekozen dragers van een ambt tussentijds te ontslaan.8 Dat de raad niet over dit sanctiemiddel beschikte, werd door de regering ook niet als een probleem ervaren. Wethouders werden namelijk geacht in de gevallen waarin de raad het vertrouwen had opgezegd zelf hun conclusies te trekken en hun functie neer te leggen.9 In feite komt het standpunt van de tegenstanders van een ontslagbevoegdheid erop neer dat de raad weliswaar het (functioneren van het) college op politieke gronden mocht controleren, maar dat sanctiemogelijkheden tegenover individuele wethouders daarbij behoorden te ontbreken. Of er aan verschillen van inzicht gebaseerd op politieke gronden consequenties moesten worden verbonden, was niet aan de raad om te besluiten maar aan de kiesgerechtigden bij de gemeenteraadsverkiezingen.

In 1948, toen de ontslagbevoegdheid wel werd geïntroduceerd, stonden de regering en de meerderheid van het parlement daar heel anders in. De directe aanleiding voor de introductie van de ontslagbevoegdheid was de feitelijke machtsovername van de Sovjet-Unie in Tsjecho-Slowakije in 1948. Verschillende gemeenten, waaronder Amsterdam, hadden op dat moment communistische wethouders die weigerden deze gang van zaken af te keuren. Toen het vertrouwen in hen werd opgezegd, weigerden zij vervolgens op te stappen.10 De regering kwam daarop met een wetsvoorstel om gedwongen ontslag mogelijk te maken. De regering stelde voor aan het toenmalige artikel 87 Gemeentewet 1931 toe te voegen: ‘met dien verstande, dat de raad tussentijds een wethouder kan ontslaan, wanneer hij het vertrouwen van de raad niet meer bezit. Het ontslag gaat onmiddellijk in’. Volgens de regering lieten de gebeurtenissen zien dat het belangrijkste argument dat in 1931 nog tegen deze ontslagbevoegdheid was ingebracht, namelijk dat het vertrek van een wethouder geen zaak van het recht was maar van publieke moraliteit, geen gewicht meer in de schaal legde. De regering betoogde daarnaast dat het ook weer niet zo’n ingrijpend middel was omdat er slechts één stap zou zitten tussen het aannemen van een motie van wantrouwen en het daadwerkelijk verlenen van ontslag. Verder sloot de ontslagbevoegdheid volgens de regering aan op de gronden die al in de gemeentewet waren opgenomen om wethouders van hun positie vervallen te verklaren.11

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer werden verschillende argumenten tegen het wetsvoorstel ingebracht. Volgens het Kamerlid Algera sloot het voorstel niet aan op het bestaande systeem, maar was het ‘van geheel andere en verdere draagwijdte: het vormt een verandering van systeem’.12 De gevallen waarin wethouders tot op dat moment van hun positie vervallen konden worden verklaard, gingen namelijk uit van objectieve criteria ‘gelegen in de persoon en alleen in de persoon van de functionaris’.13 Het voorstel zou volgens Algera een tot dan toe onbekend politiek element introduceren in de vraag of een wethouder mocht aanblijven.14 De Kamerleden Scheps, Krol en Korthals waren dezelfde mening toegedaan, waarbij de laatste stelde dat ‘de positie der wethouder zal gaan opschuiven in de richting van de Ministers, met het gevolg, dat het gehele stelsel der Gemeentewet zal worden gedenatureerd en in het gemeentebestuur nog meer politiek zal worden gebracht dan er reeds is’.15 Het Kamerlid Stokvis had om een iets andere reden grote moeite met het voorstel. Volgens hem waren de rechten van minderheden in het geding: ‘het gaat niet aan, dat op zeker ogenblik een politieke majoriteit een politieke minoriteit van het gemeentebestuur kan uitschakelen, alleen op grond van de omstandigheid, dat deze minderheid afwijkende politieke beginselen aanhangt’.16 Het Kamerlid Hooij, ten slotte, had moeite met het voorstel omdat het in zijn ogen in strijd was met de enigszins zelfstandige positie die het college innam ten opzichte van de raad nadat het daardoor benoemd was.17 Ondanks deze kritiek werd het voorstel in rap tempo aangenomen. Algera probeerde het nog te objectiveren door bij amendement voor te stellen het criterium ‘revolutionaire gezindheid’ op te nemen als voorwaarde voor het verlenen van ontslag, maar dit kon niet op steun rekenen van de regering en de Tweede Kamer.18 Dat de regering ook negatief tegenover het amendement stond, wekt wel enige verbazing gezien de aanleiding voor het wetsvoorstel. Overduidelijk lag daaraan namelijk de angst voor en onvrede over communistische wethouders ten grondslag. Het amendement-Algera sloot daar logisch op aan, maar kreeg desondanks dus geen steun. Dat betekent dat het wetsvoorstel niet alleen gericht was tegen communistische wethouders, maar ook tegen andere wethouders die de verhouding tussen raad en college niet respecteerden. Aangezien de publieke moraliteit wethouders niet meer noopte op te stappen bij een blijk van wantrouwen moest het recht maar de oplossing bieden. Aan het wetsvoorstel lag niet de wens ten grondslag om meer politiek in de raad te brengen19, maar om de raad als geheel een “check” te geven om tussen verkiezingen in de verhouding met het college in balans te houden. Tegelijkertijd hield men het criterium om tot ontslagverlening over te gaan welbewust vaag, en daarmee politiek. Hierdoor kon de vertrouwenssanctie zich in latere jaren ontwikkelen tot een politiek instrument van de gemeenteraad.20 De mogelijkheid dat dit zou gebeuren was vanaf het begin af aan al aanvaard door de wetgever.

Overigens werd de introductie van de ontslagbevoegdheid door latere wetgevers anders geïnterpreteerd. Volgens de gemeentewetgever van 1992 vloeide de ontslagbevoegdheid van de raad rechtstreeks voort uit het primaat van de raad en kon de bevoegdheid van wezenlijk belang zijn om een verstoorde relatie tussen de raad en wethouder(s) te beëindigen.21 Het tweede punt zal niemand betwisten, maar het eerste punt is toch verwonderlijk. Vóór 1948 had de raad namelijk ook al het primaat, maar beschikte hij desondanks niet over een ontslagbevoegdheid. De gemeentewetgever van 2002 probeerde op zijn beurt de introductie van de ontslagbevoegdheid in de sleutel van de dualisering te gooien. Volgens hem ‘erkende de gemeentewetgever [van 1948] de onomkeerbaarheid van de feitelijke ontwikkeling en poogde hij recht te doen aan een rolverdeling tussen college en raad die meer en meer de trekken was gaan vertonen van een rolverdeling die bestaat tussen regering (bestuur) en parlement (controle)’.22 De introductie van de ontslagbevoegdheid kan achteraf gezien worden als een stap in de richting van dualisme, maar dit was zeker niet de bedoeling van de toenmalige wetgever. Door Kamerleden en de minister werd namelijk consequent benadrukt dat de gemeentelijke democratie van de landelijke verschilde en dat dit vooral zo moest blijven.23

Met de introductie van de ontslagbevoegdheid kreeg de raad een extra instrument in handen om over te gaan tot politieke vormen van controle. In dezelfde periode kreeg ook de rechtsstatelijke controle van het gemeentebestuur enkele impulsen, vooral op het terrein van de financiële controle.24 De eerste impuls kwam in 1909 toen in de gemeentewet de facultatieve mogelijkheid werd geïntroduceerd voor het college om zich bij de opneming van de boeken en de kas van de Ontvanger te laten bijstaan door een deskundige.25 De groei van gemeentelijke bedrijven bracht een grotere complexiteit van het beheer van de Ontvanger met zich mee, waardoor bijstand gewenst kon zijn.26 Opvallend aan de bepaling die in de gemeentewet terechtkwam, is dat de wetgever een expliciete bevoegdheid voor het college creëerde voor het vragen van bijstand door externen.27 Blijkbaar was het niet vanzelfsprekend dat het college bevoegd was om zich bij te laten staan door personen van buiten het gemeentebestuur. De tweede impuls op het terrein van de financiële controle kwam met de Gemeentewet 1931. Deze wet maakte het mogelijk om, in navolging van de Provinciale wet 1927, voor takken van dienst, oftewel de gemeentelijke bedrijven, een aparte begroting en rekening vast te stellen.28 Een boekhoudkundige van buiten de te controleren tak van dienst werd belast met het vaststellen van de deugdelijkheid van de jaarrekening daarvan.29 De derde impuls kwam in 1950, toen de functies van de deskundige en boekhoudkundige gecombineerd en uitgebreid werden. Belangrijk was dat de betrokkenheid van de deskundige bij de controle van de administratie van comptabele ambtenaren verplicht werd gesteld. De raad moest met betrekking tot deze controle regels vaststellen.30 Ook ging de deskundige de controle naar de administratie van comptabele ambtenaren zelfstandig uitvoeren, zonder dat het college er verder nog een rol bij speelde.31 Verder werd het verplicht gesteld om de controle van de deugdelijkheid van de gehele jaarrekening, niet slechts die van de takken van dienst, door een deskundige te laten uitvoeren.32 Het vergroten van de rol van de deskundige werd door de regering vooral gerechtvaardigd door te wijzen op de steeds ingewikkelder geworden gemeentelijke financiële administratie: ‘[a]fgezien immers nog van het feit, dat de colleges van burgemeester en wethouders – ongeschoold als zij op het terrein van de controle plegen te zijn – zelfs voor de kleinere gemeenten, door het steeds ingewikkelder worden van de gemeentelijke financiële administratie, practisch niet in staat zijn meer of minder deskundige ambtenaren werkelijk te controleren, is reeds in gemeenten van enige omvang de controle-taak, indien deze juist wordt opgevat, zo uitgebreid, dat de tijd om deze behoorlijk te verrichten – verondersteld dat de technische bekwaamheid daartoe aanwezig is – meestal ontbreekt. Daar controle alleen aan het doel kan beantwoorden, indien zij met de nodige kennis van zaken en in voldoende omvang wordt uitgeoefend, zou er naar de mening van de ondergetekende reeds om deze reden voldoende aanleiding bestaan, de bepalingen betreffende de controle te herzien om, zoal niet controle uitsluitend door deskundigen, dan toch in ieder geval bijstand van het college door een deskundige, verplicht te stellen’.33 Uit dit citaat blijkt duidelijk dat, voor wat betreft de regering, financiële controle op gemeentelijk niveau tegen 1950 een zaak was geworden van deskundigen. Vijftig jaar later werd dit ten tijde van de behandeling van de dualiseringswet met kracht herhaald.