8.3.1 Controle in de negentiende eeuw

Aangezien ons huidige gemeentelijke bestuursmodel in grote lijnen zijn oorsprong vindt in de Grondwet van 1848 en de Gemeentewet van 1851, is die periode een logisch startpunt voor het onderzoek naar de ontwikkeling van de controlerende functie van de raad. De architect van beide regelingen, Thorbecke, besteedt in zijn stukken niet overdreven veel aandacht aan het onderwerp. Het woord ‘controle’ komt in zijn werken zelfs nauwelijks voor. Meestal wordt het woord ‘toezicht’ gebruikt om naar een vorm van controle te verwijzen. Desondanks kunnen uit de stukken van Thorbecke drie relevante opvattingen over controle worden afgeleid.

De eerste opvatting is terug te vinden in het stuk ‘Over plaatselijke begrooting’ uit 1846. Onder het systeem van vóór de Gemeentewet 1851 was er discussie over de vraag of het budgetrecht berustte bij het plaatselijk bestuur of bij de Provinciale Staten, aan wie de plaatselijke besturen de begroting ter goedkeuring moesten voordragen. Volgens Thorbecke berustte het begrotingsrecht bij de plaatselijke besturen. Ter ondersteuning van deze opvatting verwees hij naar de controle van de begroting: ‘[w]aar toch blijft deze, wanneer controle en beschikking niet meer gescheiden zijn, en een gezag van toezigt, ingesteld om rekenschap aan een ondergeschikt Bestuur te vragen, zelf eene uitgave beveelt, die het moet toetsen?’1 Thorbecke lijkt hiermee te impliceren dat toetsing van uitgaven moet geschieden door een ander orgaan dan datgene dat over de uitgave besluit omdat anders de onafhankelijkheid van de controle in het gedrang komt. Even verderop in de tekst lijkt hij echter te zeggen dat scheiding van controle en beschikking niet zozeer noodzakelijk is omdat de controle onafhankelijk moet zijn, maar omdat anders het afleggen van verantwoording in het gedrang komt: ‘[w]at gebeurt echter, zoo het hooger gezag zelf beschikt? Het is aan niemand rekenschap schuldig, en plaatst alzoo eene uit haren aard aan verantwoording onderhevige daad boven verantwoording’.2 Thorbecke wilde voorkomen dat een bevoegdheid kon worden uitgeoefend zonder dat daarover verantwoording moest worden afgelegd. Zoals hierna zal blijken, sluit dit aan op de visie op toezicht die was vastgelegd in de Gemeentewet 1851. Aan deze visie ligt het klassieke idee van ‘checks and balances’ ten grondslag: macht moet altijd onderhevig zijn aan tegenmacht.

De tweede opvatting is eveneens terug te vinden in ‘Over plaatselijke begrooting’ en betreft de openbaarheid van de besluitvorming. Het gebrek aan openbaarheid vóór de grondwetswijziging van 1848 en de Gemeentewet 1851 was voor Thorbecke de reden om het stuk te schrijven: ‘[l]icht is in de politische wereld zoowel, als in de natuur, een noodzakelijke levenselement; bij welks gemis geene of niet dan eene halve, ziekelijke ontwikkeling te wachten is’.3 De luiken van het gemeentebestuur moesten worden opengegooid en het moest gedaan zijn met het verstikkende bestuursmodel van de oude regenten. In de bijlage stelt hij verder: ‘[o]penbaarheid is licht, geheimhouding duisternis. Publiek belang, publiek behandeld, trekt belangstelling, onderzoek, kunde en bekwaamheid’.4 Hiermee impliceert hij dat ook voor burgers een plek is weggelegd bij de controle van het gemeentebestuur. Dit is niet ingegeven doordat Thorbecke aan burgers een recht op controle of iets dergelijks toekende, maar door de wens om het gemeentebestuur verantwoording te laten afleggen en om het gebruik van macht aan banden te leggen. Zonder al te vergaande conclusies te willen verbinden aan dit (voor meerdere interpretaties vatbare) citaat, laat het in combinatie met de hiervoor genoemde opvatting zien dat het voor Thorbecke volstrekt logisch was dat een orgaan door meerdere instanties gecontroleerd kon worden. Of die instanties dan ook in elkaars vaarwater mochten zitten, is een vraag die niet beantwoord kan worden op basis van de stukken van Thorbecke alleen. Dit punt zal hierna onder andere met betrekking tot lokale rekenkamers nog uitvoerig behandeld worden.

Voor de derde opvatting van Thorbecke over controle moet de behandeling van de Gemeentewet 1851 bestudeerd worden. Zoals al eerder ter sprake is gekomen, belastte deze wet het college met het dagelijks bestuur van de gemeente. In de Memorie van Toelichting werd daarover het volgende opgemerkt: ‘[v]olgens de Grondwet, moet de Raad aan het hoofd der gemeente staan, moet hem ook het bestuur der gemeente worden overgelaten. Intusschen kan de Raad het dagelijksch bestuur niet zelf uitoefenen. Maar hij moet het toezigt hebben [cursief JW]’.5 Over de bevoegdheden die de raad niet zelf uitoefende, moest hij dus wel altijd toezicht kunnen uitoefenen. Om dat te garanderen had de raad de mogelijkheid, neergelegd in het toenmalige artikel 183 Gemeentewet, om verantwoording te vorderen: ‘[e]n dit [het toezicht] wordt hem gewaarborgd door de bepaling, dat hij verantwoording kunne vorderen van hen, die met het dagelijksch bestuur zijn belast’.6 Wanneer wethouders weigerden aan deze verantwoordingsplicht te voldoen, konden zij door de raad op basis van artikel 89 Gemeentewet 1851 van hun functie vervallen worden verklaard. Hoewel dit neerkomt op een ontslagmogelijkheid, is het belangrijk te benadrukken dat de raad niet uit eigen beweging over kon gaan tot het ontslaan van wethouders. De (politieke) ontslagbevoegdheid van de raad, tegenwoordig zo vanzelfsprekend als sluitstuk van de verantwoordingsrelatie tussen de raad en het college, werd pas in 1948 in de gemeentewet geïntroduceerd.7 Tot die tijd konden wethouders alleen van hun functie vervallen worden verklaard op basis van objectieve criteria, waarvan artikel 89 Gemeentewet 1851 een limitatieve opsomming bevatte. Naast het niet verstrekken van inlichtingen, waren dat het aannemen van een onverenigbare functie en het missen van zes opeenvolgende vergaderingen van het college.

De opvattingen van Thorbecke over de functie van controle op het gemeentelijke niveau zijn kenmerkend voor de manier waarop in de negentiende eeuw naar het onderwerp gekeken werd. Controle van het bestuur diende vooral rechtsstatelijke doeleinden en was geen kerntaak van de raad. Deze visie op controle is eveneens te herkennen in de stukken van Oppenheim. Ook bij hem is het zoeken naar aandacht voor het onderwerp. Zeker is dat voor hem controle niet een kerntaak van de raad vormde. De belangrijkste functie van de raad achtte hij de wetgevende bevoegdheid, gevolgd door het budgetrecht en het belastingrecht.8 Toch komen er ondanks de weinige aandacht voor het onderwerp uit zijn stukken twee algemene conclusies naar voren. Ten eerste was het voor Oppenheim, net als voor Thorbecke, evident dat de gemeentelijke organen door meerdere instanties gecontroleerd konden worden. Dit werd als een gegeven beschouwd dat volgde uit het wettelijk kader en werd niet betwist. Ten tweede kende Oppenheim aan openbaarheid evenveel waarde toe als Thorbecke. Voor Oppenheim vormde het een van de vier beginselen die aan het gemeenterecht ten grondslag lagen, en was daarvan misschien zelfs wel de belangrijkste.9 Openbaarheid was de ‘kracht, die meer vermag tegen wanbestuur en onregelmatig beheer dan rechtstreeksche verkiezingen; meer dan periodieke aftreding; meer dan toezicht van hooger gezag’. Openbaarheid, en daarmee het mogelijk maken van controle, was voor Oppenheim zodoende de stok achter de deur om ervoor te zorgen dat macht nooit ongezien oneigenlijk gebruikt zou kunnen worden. Ook bij hem had controle dus vooral een rechtsstatelijke achtergrond.