4.2.8 Verdere plannen voor de versterking van de EMU

Het verder denken over de versterking van de EMU heeft niet stilgestaan na de ingestelde taskforce in maart 2010 en de reeds in werking getreden maatregelen. Zo werd in december 2012 het Four Presidents’ Report gepresenteerd,1 in navolging op de ‘Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie’ van de Commissie.2

Het meest opvallende voorstel uit deze rapporten is het instellen van een ‘instrument voor convergentie en concurrentievermogen’ in het Europees Semester.3 De lidstaat zou met de Europese instellingen een ‘contractuele afspraak’4 aangaan waarin de lidstaat zich committeert om bepaalde specifieke maatregelen binnen een bepaalde tijdsspanne te implementeren, met name om het concurrentievermogen en de economische groei te stimuleren en zwakheden in de economie te adresseren. Deze maatregel dient ter ondersteuning van de landenspecifieke aanbevelingen en zou specifiek betrekking hebben op de aanbeveling in de macro-economisch onevenwichtigheden procedure. Aan dit ‘contract’ zou mogelijk een solidariteitsmechanisme worden gekoppeld dat financiële steun verleent aan de lidstaat voor het uitvoeren van de hervormingen.5 Het opzetten van een dergelijk instrument raakt direct aan het vraagstuk van de democratische legitimatie nu het gaat om een bindend instrument voor het doorvoeren van beleidsmaatregelen. Als tussen de lidstaat en de Europese instellingen over specifiek te nemen beleidsmaatregelen, waarvoor uiteindelijk de inzet van nationale middelen noodzakelijk is, een contract, in welke juridisch bindende vorm dan ook, wordt gesloten dienen deze afspraken formeel te worden goedgekeurd door het parlement.6 Ten slotte gaat het hier direct over de inzet van nationale middelen. De gevoeligheid van een dergelijk instrument en het feit dat de urgentie van de eurocrisis inmiddels is gaan liggen zou er toe bijgedragen kunnen hebben dat deze plannen tot nu toe nog niet verder zijn uitgewerkt.

Nu het Europees Semester verschillende cycli heeft doorlopen zijn er verschillende knelpunten naar voren gekomen. Het Europees Semester en de toepassing ervan blijken complex. Maar ook de implementatiescore van de landenspecifieke aanbevelingen blijkt niet heel hoog.7 Om het nationale eigenaarschap van het Europees Semester te verbeteren, de implementatie van de landenspecifieke aanbevelingen te bevorderen en in het algemeen meer convergentie te bereiken tussen de lidstaten heeft de Commissie verschillende vernieuwingen aangebracht in het Europees Semester. Zo is het proces beter gestroomlijnd en worden de landenspecifieke analyses die ten grondslag liggen aan de landenspecifieke aanbevelingen eerder in het jaar gepubliceerd. Hierdoor is er meer gelegenheid voor de nationale belanghebbenden om te reageren op de analyses van de Commissie. Daarnaast zijn de rapportageverplichtingen voor de lidstaten zoveel mogelijk verminderd, zijn de regels versimpeld en probeert de Commissie transparanter te zijn over de toepassing van de begrotingsregels en de regels met betrekking tot de macro-economische onevenwichtighedenprocedure. Bovendien wordt geprobeerd het economisch beleid van de lidstaten beter af te stemmen op de prioriteiten in de eurozone, wordt er meer focus op werkgelegenheid en sociaal beleid aangebracht in het Europees Semester en om het eigenaarschap te verbeteren zal ook worden ingezet op een betere dialoog met de sociale partners. Daarnaast is meer aandacht voor gerichte steun voor hervormingen en technische bijstand aan de lidstaten die daarom vragen bij het uitvoeren van de belangrijke structurele hervormingen.8 Ook probeert de Commissie de convergentie tussen de lidstaten te bevorderen door het aanmoedigen van het gebruik van benchmarking en het gebruik van best practises.9

Deze vernieuwingen maken ook deel uit van het in juni 2015 gepresenteerde Five Presidents’ Report.10 Dit rapport is gebaseerd op de eerder genoemde documenten. In dit rapport wordt een pad uitgezet richting ‘de voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie’, zoals de titel al weggeeft. Het rapport heeft betrekking op vier pijlers: maatregelen om te komen tot een economische unie, een begrotingsunie, een financiële unie en een politieke unie met maatregelen in het kader van democratische verantwoording, legitimiteit en institutionele versterking en voorziet in de voltooiing van de Unie in drie fases. In fase een, van juli 2015 tot 2017, worden maatregelen gepresenteerd die voortbouwen op het huidige raamwerk, zoals een aantal vernieuwingen in het kader van het Europees Semester. In fase twee, tot 2025, worden meer ambitieuze plannen gepresenteerd die vragen om een verdergaande ‘bundeling van soevereiniteit’. Daartoe heeft de Commissie in mei 2017 een discussienota uitgebracht waarin wordt beschreven hoe de tweede fase zal worden vormgegeven.11 De derde fase start vanaf 2025.

In oktober 2015 heeft de Commissie een plan gepresenteerd voor de uitvoering van de eerste fase.12 Doel is met name om het eigenaarschap te versterken net als de economisch en budgettair coördinatie. Allereerst zijn in het kader van het Europees Semester verschillende hervormingen aangekondigd, zoals hiervoor al besproken. In het kader van het versterken van het instrumentarium voor het economisch bestuur zijn de maatregelen gericht op het versterken van de macro-economische onevenwichtighedenprocedure onder andere door de procedure overzichtelijker en transparanter te maken; het versimpelen en transparanter maken van de begrotingsregels onder andere door de jaarlijkse publicatie van het Vade Mecum over de toepassing van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact door de Commissie;13 het opzetten van een onafhankelijk Europees begrotingscomité als onderdeel van de Commissie dat de toepassing van de begrotingsregels evalueert en hierover adviseert aan de Commissie met name over de horizontale toepassing van de regels,14 en het versterken van het eigenaarschap van de regels onder andere door het opzetten van een nationale raad voor het concurrentievermogen dat het concurrentievermogen van de lidstaat beoordeelt en waar nodig beleidsaanbevelingen geeft.15 Verder zien de plannen op het versterken van de externe vertegenwoordiging van de eurozone in internationale fora zoals het IMF.16 In verdere stappen in het realiseren van de financiële unie wordt voorzien door het indienen van een wetsvoorstel voor het instellen van een Europees depositogarantiesysteem, wat een laatste stap zou zijn in het voltooiing van de bankenunie en het benadrukken van de totstandkoming van een kapitaalmarktenunie.17 Als laatste wordt het bevorderen van de betrokkenheid van nationale parlementen en het Europees Parlement benadrukt. De Commissie zal specifieke regels opstellen om een betere dialoog op te zetten met de nationale parlementen over de landenspecifieke aanbevelingen tijdens de nationale begrotingscyclus.

In de tweede fase zal gestreefd worden naar een ‘sterkere bundeling van soevereiniteit’.18 Hiertoe worden verschillende, echter veelal onuitgewerkte, voorstellen gedaan. De tweede fase is dan ook mede afhankelijk van de vooruitgang die in de eerste fase wordt gemaakt. In het kader van het versterken van de economische unie wordt voorgesteld om de economische convergentie meer bindend te maken door op EU-niveau gemeenschappelijke normen te definiëren waarnaar gestreefd dient te worden.19 Economische beleidscoördinatie zal echter nog steeds gebaseerd zijn op soft law, alleen zal de manoeuvreerruimte strakker worden gedefinieerd. In het kader van de voltooiing van de begrotingsunie zijn de plannen vergaand en wordt sterker gemikt op een ‘bundeling van soevereiniteit’. Voorzien wordt namelijk in de oprichting van een schokabsorptiemechanisme.20 Een dergelijk mechanisme zou ingezet kunnen worden wanneer er sprake is van grote macro-economische schokken. De exacte vormgeving en de financiering van een dergelijk fonds wordt nog opengelaten in het rapport.21 In een nog verdergaand stadium, wanneer sprake is van ‘collectieve besluitvorming’ over bepaalde beslissingen in het kader van het begrotingsbeleid, voorziet het rapport in plannen voor het opzetten van een eurozonethesaurie.22 Het is nog onduidelijk wat hiermee bedoeld wordt.

Als het ook in zal houden dat dit ‘Ministerie van Financiën’ zelf belastingen zou mogen ophalen en dus zal beschikken over een eigen begroting, dient dit ook gepaard te gaan met de noodzakelijke democratische legitimatie. De burgers die worden belast dienen ten slotte een laatste stem te hebben over hoe dit geld wordt besteed. Het rapport laat open hoe deze democratische legitimatie kan worden gegarandeerd. In andere debatten over de toekomst van de EMU zijn er verschillende opties geopperd over hoe in dit geval democratische legitimatie zou kunnen worden verzekerd. Zo zou directe democratische legitimatie kunnen worden verleend door het opzetten van een eurozone-parlement.23 Het nemen van dergelijke stappen heeft vanzelfsprekend veel voeten in de aarde en raakt ook aan andere vraagstukken zoals de verhouding tussen de eurozone en de rest van de EU.24

Verder voorziet het rapport in plannen om het ESM te integreren in het EU-kader en de centrale rol van de eurogroep verder te benadrukken door een voltijds voorzitterschap in te stellen en deze een groter rol te laten spelen bij de vertegenwoordiging van de euro buiten de eurozone.25

Voor de uitvoering van de tweede fase heeft de Commissie, zoals gezegd, in mei 2017 een discussienota gepubliceerd, waarin de Commissie een stappenplan presenteert om een duidelijke visie te helpen formuleren om tot een verdieping van de EMU te komen tegen 2025.26 Deze discussienota is gebaseerd op het in het voorjaar van 2017 gepubliceerde Witboek over de toekomst van de EU.27 Voorop staat voor de Commissie de voltooiing van de financiële unie, het verwezenlijken van een beter geïntegreerde economische en begrotingsunie en het verankeren van democratische verantwoording en het versterken van de instellingen van de eurozone. In deze discussienota presenteert de Commissie geen nieuwe plannen, maar borduurt voornamelijk voort op de in oktober 2015 gepresenteerde plannen, met als doel te reflecteren over de EMU en een aanzet te geven om een visie op de toekomst van de EMU te formuleren en welke stappen daarvoor nodig zijn.

Daarnaast zijn met name in reactie op de acute crisis verschillende voorstellen gedaan voor de gezamenlijke uitgifte van schuldpapier voor de lidstaten van de eurozone. Het doel van deze voorstellen is met name het stabiliseren van de markten en het ondersteunen van het voeren van een goed monetair beleid.28 Dergelijke voorstellen zijn vergaand en vereisen in sommige gevallen niet alleen nieuwe EU-wetgeving, maar ook een wijziging van de EU-verdragen. Deze voorstellen raken, net als het opzetten van een eurozonethesaurie aan kwesties van democratische legitimatie. Deze plannen maken overigens geen onderdeel uit van het Five Presidents’ Report.