5.3.4.2 Meervoudige causaliteit en verlengde besluitvorming

297. Het kan voorkomen dat na het onrechtmatige (en ongerechtvaardigde) besluit in de verlengde besluitvorming alsnog – bijvoorbeeld vanwege nieuwe omstandigheden – een geldig besluit genomen wordt. Vanuit civielrechtelijk perspectief is dan sprake van meervoudige causaliteit. Dat leerstuk is in §3.4 aan de orde gekomen. Het gaat steeds ófwel om elkaar opvolgende schadeveroorzakende gebeurtenissen (§3.4.4) ófwel om gevallen van überholende causaliteit (§3.4.5). Bij opvolgende schadeveroorzakende gebeurtenissen wordt het nemen van eerste besluit gevolgd door het nemen van een tweede geldige besluit dat (deels) dezelfde schade veroorzaakt. Bij überholende causaliteit had het nemen van het eerste besluit de potentie om bepaalde schade te veroorzaken, maar wordt die schade uiteindelijk door het nemen van het geldige tweede besluit pas daadwerkelijk veroorzaakt.

De schade die mede het gevolg is van het nemen van het tweede geldige besluit komt niet voor vergoeding in aanmerking, omdat die schade rechtmatig wordt veroorzaakt (afgezien uiteraard van eventuele nadeelcompensatiegronden).1 Dit volgt uit de regel van Leeuwarden/Los2 (zie §3.4.3 en 3.4.4). Daarin overweegt de Hoge Raad dat schade die mede het gevolg is van een gebeurtenis die voor risico van de gelaedeerde komt, voor diens risico blijft. De schade als gevolg van het nemen van het tweede geldige besluit komt voor risico van de gelaedeerde. Voor vergoeding komt dus alleen in aanmerking de schade die enkel het gevolg is van het nemen van het eerste besluit.

298. De vraag is vervolgens welke schade het gevolg is van het nemen van het eerste besluit en welke van het tweede besluit. In §3.4.4-3.4.5 is uiteengezet hoe het algemene civiele recht deze situaties oplost. De Hoge Raad onderscheidt ‘momentschade’ en ‘voortdurende schade’. De literatuur voegt daaraan – mijns inziens terecht – gevallen toe waarin de schade reeds onherroepelijk en onomkeerbaar door de eerste schadeveroorzakende gebeurtenis is ontstaan. Deze leerstukken zijn ook binnen het besluitenaansprakelijkheidsrecht volgens mij goed toepasbaar.

299. Neem het volgende geval. Een gemeente legt een bouwverbod op aan een terreineigenaar. Partijen procederen vervolgens twee jaar over de geldigheid van het verbod. De bestuursrechter vernietigt het verbod, omdat daarvoor destijds onvoldoende grond bestond. Tot die tijd heeft het verbod gegolden. Het betreft dus een onrechtmatig doen. Het bestuursorgaan neemt een nieuw besluit en laat het bouwverbod op grond van nieuwe omstandigheden alsnog in stand. Om vast te stellen welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, moet worden nagegaan welke moment- en voortdurende (en onherroepelijk en onomkeerbare) schade door het opleggen van het eerste verbod is veroorzaakt. Moment- en onomkeerbare schade die daardoor is veroorzaakt komt voor vergoeding in aanmerking.3 Die schade kan immers niet door het opleggen van het tweede verbod veroorzaakt zijn. Men kan bijvoorbeeld denken aan gederfde winst uit een verkooptransactie voorafgaand aan het tweede verbod die als gevolg van de oplegging van het eerste verbod niet is doorgegaan. Schade die mede ontstaat door de oplegging van het tweede bouwverbod komt niet voor vergoeding in aanmerking. Denk bijvoorbeeld aan een zich na dat tweede besluit voordoend misgelopen bouwproject of winst die pas eerst na het tweede bouwverbod gederfd wordt.

300. Het is verder denkbaar dat het (rechtsgevolg van het) eerste en tweede besluit inhoudelijk verschillen. De leer van de meervoudige causaliteit lost dat vraagstuk ook op. Stel dat het tweede bouwverbod een kleiner deel van het terrein omvat dan het eerste bouwverbod. Schade die ook is veroorzaakt door het nemen van het tweede bouwverbod komt niet voor vergoeding in aanmerking. Stel dat de eigenaar zonder het eerste bouwverbod een bedrijfspand zou hebben kunnen bouwen waarmee hij een winst van EUR 1.000.000,- zou hebben behaald. Het is dan de vraag welke winst hij ook zou hebben gederfd door het tweede rechtmatige bouwverbod op een kleiner terrein. Die winst blijft voor risico van de burger. Derft hij door het tweede bouwverbod een lagere winst, bijvoorbeeld EUR 400.000,- dan komt dus een bedrag van EUR 600.000,- voor vergoeding in aanmerking. Die winst is immers enkel als gevolg van het eerste bouwverbod gederfd.