4.5.1 De grondwetsherziening van 1983

De introductie van artikel 4 in de Grondwet in 1983 was niet het eerste moment dat men zich afvroeg wanneer (gemeentelijke) organen gekozen zouden moeten worden. Het kwam onder andere al ter sprake tijdens de parlementaire behandeling van de introductie van het gemeentelijk commissiestelsel in 1964. Deze wetswijziging maakte het voor gemeenten zoals gezegd mogelijk over te gaan tot zowel functionele als territoriale decentralisatie door middel van het instellen van commissies. In de Tweede Kamer werd de vraag gesteld of territoriale commissies moesten worden samengesteld door verkiezingen. Minister Toxopeus van Binnenlandse Zaken kon daar in algemene zin geen antwoord op geven. Volgens de minister was het allereerst aan de raad om te bepalen hoe een dergelijke commissie moest worden samengesteld. Wel meende hij dat bij het maken van die keuze de aard en omvang van de toegekende bevoegdheden bepalend moesten zijn: ‘indien bij voorbeeld in de commissie slechts vraagstukken aan de orde komen, die niet of nauwelijks om een oplossing naar politieke criteria vragen, zou het houden van directe verkiezingen minder voor de hand liggen’.1

Bij de introductie van artikel 4 Grondwet ten tijde van de grondwetsherziening van 1983 ging er uiteraard expliciet aandacht uit naar de vraag wat een algemeen vertegenwoordigend orgaan is. Voor organen op het lokale niveau golden volgens het kabinet-Den Uyl twee criteria om als zodanig te kunnen worden aangemerkt. Ten eerste moest het orgaan een algemeen karakter hebben en ten tweede moest hij een bepaalde zwaarte in het bestuursproces innemen.2 Het algemene karakter moest blijken uit een takenpakket dat op meer zag dan slechts een specifiek onderdeel van het totale bestuursterrein. Als voorbeelden van organisaties die hier niet aan voldeden werden de waterschappen en de vroegere product- en bedrijfschappen genoemd.3 De zwaarte moest blijken uit de taak en positie van het orgaan, dat een zeker gewicht moest hebben en zich niet moest beperken tot advisering of studie.4 Het kabinet-Van Agt-I, dat nog tijdens de grondwetswijzigingsprocedure aantrad, hanteerde expliciet een andere interpretatie van het begrip ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’. Volgens dit kabinet was daarvan pas sprake als het orgaan een takenpakket had dat in belangrijke mate overeenkwam met dat van een provincie of gemeente. Er moest dan ook niet te snel worden aangenomen dat sprake was van een algemeen vertegenwoordigend orgaan.5

De Greef meent dat van deze twee verschillende interpretaties de bredere uitleg die het kabinet-Den Uyl aan het begrip ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’ geeft, leidend moet zijn. Hij draagt daarvoor als argument aan dat de uitleg van het kabinet-Van Agt-I berustte op een bepaling uit de op het moment van de grondwetsherzieningsprocedure in voorbereiding zijnde nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze bepaling is later uit de Wgr is geschrapt, waarmee volgens De Greef ook de grond onder de interpretatie van artikel 4 Grondwet door het kabinet-Van Agt-I is weggevallen en zodoende de uitleg van het kabinet-Den Uyl moet worden aangehouden.6 Dat is om twee redenen te kort door de bocht. Ten eerste heeft het kabinet-Van Agt-I in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure een eigen uitleg gegeven van het begrip ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’ door te stellen dat vereist is dat een orgaan een takenpakket moet hebben dat vergelijkbaar is met dat van een gemeente of provincie. Het kabinet geeft weliswaar aan dat dit met name geldt voor vormen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, maar uit niets blijkt dat de uitleg daaraan is voorbehouden. Ten tweede is de uitleg van het kabinet-Van Agt-I inderdaad ontleend aan een later uit de Wgr geschrapte bepaling, maar dat betekent nog niet dat hij daar ook juridisch op gebaseerd is. Daarnaast heeft het kabinet-Van Agt-I expliciet aangegeven dat er niet te snel moet worden aangenomen dat er sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan.7 De uitleg van het kabinet-Van Agt-I moet daarom leidend worden geacht. Deze interpretatie is in vergelijking met de interpretatie van het kabinet-Den Uyl veel minder normatief. Dit is in lijn met de bedoeling van de grondwetgever ten aanzien van de bepalingen over provincies en gemeenten. Deze moesten zoveel mogelijk gedeconstitutionaliseerd worden en de artikelen die overbleven moesten vooral niet normatief van aard zijn.8 Op grond van de interpretatie van het kabinet-Van Agt-I schrijft de Grondwet minder snel voor dat er voor een orgaan verkiezingen moeten worden georganiseerd. Dit geeft de formele wetgever meer vrijheid om zelf te bepalen of een orgaan al dan niet via verkiezingen wordt samengesteld. De gemeentewetgevers van 1992, 2002 en 2014 hebben alle drie van deze vrijheid gebruikgemaakt.