7.4.13 Uitleiding

De conclusie na het voorgaande is dat een rechtspersoon die van rechtswege wordt verboden na plaatsing op een terreurlijst zich in beginsel geschaad ziet in zijn grondrecht op vrijheid van vereniging. De vraag is vervolgens of deze beperking van het recht op vrijheid van vereniging zich laat rechtvaardigen. Niet omstreden is dat de verdragsstaten onder het EVRM de vrijheid van vereniging mogen beperken omwille van het belang van de nationale veiligheid. Bij de vraag of een beperking kan worden gerechtvaardigd, is van belang of er een evenredige verhouding bestaat tussen het doel – het bevorderen van de veiligheid – en de mate en wijze waarop inbreuk wordt gemaakt op het recht op vrijheid van vereniging.

Om die vraag te beantwoorden is onderzocht in hoeverre een betrokken rechtspersoon rechtsmiddelen zou kunnen aanwenden tegen een listing. Gebleken is dat inmiddels tegen een listing in Nederland (die conform vast beleid ook leidt tot een listing op Unie-niveau) op een adequate manier kan worden opgekomen, waarbij de rechter eventuele vertrouwelijke informatie kan inzien zonder dat de betrokken rechtspersoon daarvan kennis kan nemen. Bij een toetsing op Unieniveau is nog niet duidelijk welk niveau van toetsing wordt verlangd door het Hof van Justitie. Het Gerecht heeft uit de Kadi-I-uitspraak afgeleid dat in beginsel volledige inzage dient te worden geboden in de redenen èn bewijsmiddelen die ten grondslag liggen aan een listing, en de Commissie opgedragen verder over een adequate procedure na te denken waarbij ook recht kan worden gedaan aan het belang dat om veiligheidsredenen bepaalde informatie vertrouwelijk dient te blijven. Het probleem daarbij is dat het procesrechtreglement van het Hof op dit moment niet voorziet in de mogelijkheid dat stukken door de rechter in camera kunnen worden ingezien. Een ander probleem is dat met een listing die zijn oorsprong heeft op VN-niveau, het verkrijgen van relevante stukken niet steeds eenvoudig zal zijn. De opvatting van het Gerecht weerspiegelt hetgeen ook door het EHRM wordt vereist, wil men kunnen spreken over een effectief rechtsmiddel.

Zonder het bestaan van een effectief rechtsmiddel, zal Nederland het risico lopen op een veroordeling in Straatsburg omdat dan een inbreuk – zoals art. 2: 20 lid 3 BW die maakt op de vrijheid van vereniging – wellicht niet steeds gerechtvaardigd kan worden. Bij gebrek aan rechtswaarborgen gaat het rechtsgevolg dat art. 2: 20 lid 3 BW in het leven roept verder dan kan worden gerechtvaardigd in een democratische samenleving. De maatregelen die worden genomen ter bevordering van de veiligheid dienen in een evenredige verhouding te staan tot de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op het recht zich vrij te mogen verenigen. Dat het risico op een eventueel tekort in de rechtsbescherming zich met name kan voordoen bij een listing die zijn oorsprong heeft buiten Nederland, kan aan het voorgaande niet afdoen. Wanneer een listing op VN- of Unieniveau leidt tot een verbod van een rechtspersoon in Nederland (op grond van een Nederlands wetsartikel), zonder dat daartegen voldoende rechtsbescherming openstaat, voldoet Nederland niet aan zijn verplichtingen onder het EVRM.

Wanneer voldoende rechtsbescherming wordt geboden tegen een listing–ook wanneer de listing zijn oorsprong vindt op Unie- of VN-niveau – betreft de automatische sanctie waarin het derde lid van art. 2: 20 BW voorziet nog steeds een vergaande maatregel. Het komt mij voor dat in een dergelijk geval Nederland toch niet zo snel een veroordeling door het EHRM riskeert. Nederland zal kunnen betogen dat het belang van de nationale veiligheid en de openbare orde in het geding is. Uit de jurisprudentie van het EHRM leid ik af dat wanneer een rechtspersoon wordt verboden vanwege criminele of openbare orde verstorende activiteiten, de verdragsstaten een vrij ruime marge wordt gelaten wat betreft verbodsbeslissingen.1