7.3 Wetssystematische tekorten

De eerste toetsvraag luidt: is er binnen het omgevingsrecht sprake van een wetssystematisch tekort omdat niet alle regels die volgens een op de echte werkelijkheid gebaseerd zakelijk samenhangcriterium onderling samenhangen desalniettemin geen deel uitmaken van hetzelfde wetssysteem?

De aanleiding tot een herziening van het omgevingsrecht ligt volgens de kabinetsbrief in het feit dat huidige en toekomstige maatschappelijke opgaven in de leefomgeving zich minder effectief laten aanpakken met het huidige instrumentarium dat voortvloeit uit vele verschillende wettelijke regelingen.1 Elders in de kabinetsbrief wordt als rode draad genoemd: behoefte aan samenhang, flexibiliteit en maatwerk.2

De kabinetsbrief noemt echter geen duidelijk en eenduidig samenhangcriterium. De hoofddoelstelling van de Omgevingswet is een veilige en gezonde leefomgeving te bewerkstelligen en deze op een duurzame en doelmatige wijze te kunnen behouden, beheren, gebruiken en ontwikkelen.3 Het lijkt dan voor de hand te liggen dat als samenhangcriterium de fysieke leefomgeving geldt, maar de kabinetsbrief laat ons daarover in het ongewisse. Het ontbreken van een duidelijk samenhangcriterium wreekt zich reeds op de eerste bladzijde van genoemde brief, waarin wordt aangegeven dat 15 wetten in ieder geval geheel worden gebundeld, twee wetten worden ingetrokken en uit circa 25 wetten de omgevingsrechtelijke elementen worden overgenomen in de Omgevingswet. Door het ontbreken van een duidelijk samenhangcriterium blijft onduidelijk waarom juist deze wetten worden gebundeld en waarom andere wetten geen deel zullen uitmaken van de Omgevingswet. In dit verband breng ik in herinnering dat het samenhangcriterium bepalend is voor het wetssysteem van de Omgevingswet en dientengevolge ook voor wetssystematische tekorten, probleemstelling en oplossingen van dat wetssysteem.4 Zolang de regelgever de contouren van het te hanteren samenhangcriterium niet duidelijk voor ogen heeft, loopt hij onder meer het niet onaanzienlijke risico dat in het wetssysteem van de Omgevingswet regels worden opgenomen, die daarin niet thuis horen,5 dan wel wetssystematische tekorten bevat6 omdat regels die volgens het gekozen samenhangcriterium wel in de Omgevingswet thuis horen daarin niet zijn opgenomen. In overzicht 1.1 heb ik additioneel 15 wetten genoemd die naar mijn oordeel evenzeer recht doen aan het samenhangcriterium fysieke leefomgeving.7

In dit verband vraag ik onder meer aandacht voor Verschuuren, die in 2005 schreef: 'Dat natuur onderdeel uitmaakt van het milieu, of letterlijk vertaald, de omgeving, is voor gewone mensen9een open deur. Juristen10weten echter dat hoewel natuur formeel wel onderdeel uitmaakt van het milieubegrip van de Wet milieubeheer (Wm), wet- en regelgeving en uitvoeringsorganisatie op het terrein van het natuurbeleid toch erg afwijken van die op het terrein van het milieubeleid. (...) De belangrijkste natuurbeschermingswetten zijn de Natuurbeschermingswet 1998 (NbW) en de Flora- en faunawet (Ffw).' Verschuuren meende destijds dat het op korte termijn noodzakelijk was om te komen tot een integratie en vereenvoudiging van de natuurbeschermingswetgeving, waarna integratie in de omgevingsvergunning kan worden aangepakt.11

Als inderdaad zou mogen worden uitgegaan van het samenhangcriterium fysieke leefomgeving dan lijkt het mij duidelijk dat sprake is van een wetssystematisch tekort aangezien niet alle regels volgens het op de echte werkelijkheid gebaseerde zakelijk samenhangcriterium fysieke leefomgeving onderling samenhangende regels deel uitmaken van hetzelfde wetssysteem. Het verdient daarom aanbeveling dat de wetgever reeds vanaf den beginne een duidelijk beeld schetst van de Omgevingswet, zoals dat in 1993 voor de Wet milieubeheer wel is gebeurd.12