3.8.6 Evenredigheidsbeginsel

Het vereiste van evenredigheid vergt in essentie dat overheidsbesluiten redelijk zijn, in die zin dat zij blijk geven van een redelijke beoordeling en afweging van belangen en een redelijke keuze van middelen.1 Een evenredig besluit is dus een besluit waarmee een redelijk evenwicht wordt gevonden tussen de veelheid van tegenstrijdige algemene en individuele belangen die bij ieder besluitvormingsproces een rol zullen spelen.2 Algemeen geldt dat het evenredigheidsbeginsel zowel door de Europese instellingen als door nationale uitvoeringsorganen die het Europese recht uitvoeren in acht moet worden genomen.3

Binnen de eigenlijke evenredigheidstoets wordt in de literatuur een drietal klassieke toetsingscriteria onderscheiden.4 In de jurisprudentie van het Hof van Justitie komen deze drie elementen terug, ook á wordt niet altijd tegelijkertijd aan alle drie de elementen getoetst.5 Allereerst moet een nationale maatregel geschikt zijn om het te beschermen belang ook daadwerkelijk te beschermen.6 Dit houdt in dat er een causale relatie dient te bestaan tussen de maatregel en het doel van de maatregel.7 Voorts dient het doel van de maatregel, het te beschermen belang, een legitiem belang te zijn.8 Ten tweede dient de maatregel onmisbaar en derhalve noodzakelijk te zijn. Dit houdt onder andere in, dat geen voor de verwezenlijking van het te bereiken doel even doelmatige, maar mindere belastende alternatieven voorhanden zijn.9 Dit vereiste is vrijwel in alle uitspraken over het evenredigheidsbeginsel terug te vinden.10 In de derde plaats dient de maatregel in evenredige verhouding tot het te dienen doel te staan, gezien de aard van de betrokken belangen en de mate waarin die belangen als gevolg van de maatregel worden geschaad.11 Dit laatste element - evenredigheid in enge zin - wordt ook wel aangeduid als dat de maatregel evenwichtig moet zijn.

Het evenredigheidsbeginsel is in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving met name relevant in het kader van de op te leggen subsidieverplichtingen aan de eindontvanger van de Europese subsidie en de op te leggen maatregelen en sancties indien zich onregelmatigheden hebben voorgedaan.12

Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat het Hof in het kader van de evenredigheidstoets een onderscheid maakt tussen abstracte en concrete toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.13 Van een abstracte toets is sprake indien de evenredigheid wordt beoordeeld van de regel of het beleid dat aan een concreet besluit ten grondslag ligt.14 Wat betreft de Europese subsidie-regelgeving die nationale uitvoeringsorganen uitvoeren, geldt in dat kader in de eerste plaats dat deze regelgeving zelf in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel.15 Hetzelfde geldt voor het nationale recht dat gebruikt wordt voor de uitvoering van het Europese recht.16 Indien nationale uitvoeringsorganen maatregelen ter uitvoering van een Europese regeling vaststellen en toepassen, dienen zij hun discretionaire bevoegdheid uit te oefenen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.17 Uit het arrest Luigi Pontini blijkt dat eerder sprake is van overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, indien het om nationale uitvoeringsmaatregelen gaat die zijn vastgesteld met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Eu.18

Het evenredigheidsbeginsel dient niet alleen als maatstaf voor de rechtmatigheid van de Europese subsidieregelgeving en het nationale recht dat door nationale uitvoeringsorganen ter uitvoering van het Europese recht wordt toegepast. Ook de daarop gebaseerde besluiten in het concrete en individuele geval moeten aan het evenredigheidsbeginsel voldoen. Dit wordt de concrete toetsing aan het evenredigheidsbeginsel genoemd.19 In het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelingen gaat het daarbij niet alleen om besluiten van nationale uitvoeringsorganen ten opzichte van een eindontvanger van de Europese subsidie, maar ook om besluiten van de Europese Commissie ten opzichte van de lidstaat. De jurisprudentie laat zien dat de toetsing van het besluit in het concrete en individuele geval aan het evenredigheidsbeginsel niet altijd plaatsvindt. In sommige gevallen wordt volstaan met een toetsing in abstracto, met name wanneer de opgelegde subsidieverplichting of de toe te passen sanctie direct volgt uit de Europese subsidieregelgeving.20 Op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geldt bijvoorbeeld dat in de geldende verordeningen sanctieregelingen zijn opgenomen waarvan door nationale uitvoeringsorganen vrijwel niet kan worden afgeweken.21 De concrete toets aan het evenredigheidsbeginsel wordt in dat geval weggelaten, omdat wordt aangenomen dat indien de algemene regeling proportioneel is, dat eveneens zal gelden voor de daaruit resulterende besluiten.22 In het kader van andere Europese subsidieregelingen geldt veelal dat door het nationale uitvoeringsorgaan zelf een sanctieregeling is opgesteld.23 De jurisprudentie laat wat betreft de concrete toetsing een wisselend beeld zien; in sommige gevallen wordt deze toetsing aan de nationale rechter gelaten, in andere gevallen toetst het Hof van Justitie wel of ook in het concrete geval aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan.24

Het Hof van Justitie toetst doorgaans vrij marginaal aan de verschillende aspecten van het evenredigheidsbeginsel.25 Het Hof spreekt immers van 'moet gerechtvaardigd worden geacht´,26 'de sanctie is niet als ongerechtvaardigd of onevenredig aan te merken',27 'niet kan worden aangenomen dat de sanctie van artikel 11, eerste lid, eerste alinea, onder a, van de Verordening nr. 3665/87 niet geschikt is om de doelstelling van het bestrijden van onregelmatigheden en fraude te verwezenlijken en voorts dat geenszins is aangetoond dat de sanctie niet noodzakelijk is´28 heeft de wetgever het evenredigheidsbeginsel niet kennelijk geschonden'.29 Wat betreft de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft het Hof van Justitie meermalen overwogen dat de gemeenschapsinstellingen een ruime beoordelingsbevoegdheid hebben. Een op dit gebied vastgestelde maatregel kan derhalve slechts onwettig zijn, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel.30 Het Gerecht heeft deze wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel ook toegepast in het kader van de structuurfondsen.31

Volgens Michiels en De Waard verloopt de toetsing met behulp van het in Eu-rechtelijke context gehanteerde evenredigheidsbeginsel weliswaar via de methode van de marginale toetsing, maar is daarmee nog niet gezegd dat de mate van vereiste indringendheid altijd dezelfde dient te zijn.32 Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt hoeveel verschillende schakeringen het evenredigheidsbeginsel bevat en dat de rechter velerlei aanknopingspunten heeft om tot een al dan niet indringende toetsing over te gaan.33