10.4.2.2 Ernst van de aantasting van het eigendomsbelang

Bij de beoordeling of het aanbieden van schadevergoeding wel of niet nodig is om een ‘fair balance’ tot stand te brengen speelt, zoals in paragraaf 9.5.3 is gebleken, de ernst van de beperking van het gebruik van de eigendom een belangrijke rol. Om dit te illustreren volgt hier een uitgebreidere bespreking van enkele zaken. Deze zaken geven een representatief beeld van de rechtspraak over de ernst van de aantasting van het eigendomsbelang bij bouwbeperkingen.

In de zaak-SCEA Ferme de Fresnoy/Frankrijk werd geklaagd over bouwbeperkingen ten aanzien van grond die gelegen was in de buurt van monumenten. 1 Deze beperkingen strekten ertoe de omgeving van de monumenten te beschermen, zodat geen afbreuk aan die monumenten zou worden gedaan. Het ehrm overwoog dat de bouwbeperkingen op zichzelf niet vatbaar waren voor kritiek, aangezien de klager enkel verplicht was de goedkeuring van de architect voor nationaal erfgoed te vragen voordat hij begon met bouw-, sloop- of wijzigingswerkzaamheden in de buurt van de beschermde monumenten. Het ehrm voegde daaraan toe dat van de zes aanvragen voor een bouw- of sloopvergunning die de klager had gedaan, er drie waren ingewilligd onder voorwaarden die niet buitensporig beperkend waren. Bovendien was de afwijzing van één aanvraag door de rechter vernietigd, terwijl twee andere afwijzingen van aanvragen niet aan de rechter waren voorgelegd. Het ehrm stelde in deze zaak – hoewel de klager geen schadevergoeding had ontvangen – dan ook geen schending van de ‘fair balance’ vast.

In het arrest-Housing Association of War Disabled and Victims of War of Attica/Griekenland draaide het vooral om de eigendom van de Housing Association of War Disabled and Victims of War of Attica.2 Deze associatie had in 1957 een stuk grond gekocht om er sociale woningen voor haar leden, oorlogsveteranen en nabestaanden van gesneuvelde soldaten, op te bouwen. In 1960 nam de overheid deze grond in, omdat die voor het leger nodig was. In 1964 (nadat die inname onrechtmatig was bevonden) kocht de overheid de grond van de associatie en gaf daarvoor een ander stuk grond in ruil. Dit stuk grond was bosgrond, maar het werd in 1966 opgenomen in het stedelijke bestemmingsplan. Later werden vergunningen verleend voor het kappen van bomen en het aanleggen van wegen. Ook werden bouwvergunningen verleend. In 1975 deelde de associatie dan ook stukken van de grond toe aan haar leden. In 1975 trad echter ook een nieuwe grondwet in werking die nieuwe regels voor de bescherming van het milieu bevatte. Deze nieuwe grondwettelijke regels leidden tot verschillende rechtszaken over de ontwikkeling van het door de associatie in 1964 verworven stuk bosgrond. De oordelen van de hoogste Griekse bestuursrechter kwamen er uiteindelijk steeds op neer dat de grondwet van 1975 zich tegen ontwikkeling van de bosgrond verzette, omdat op grond van die grondwet de bescherming van bos belangrijker was dan de verwachtingen die gewekt waren doordat de bosgrond reeds in ontwikkeling was. Daarna trachtte de associatie de overheid nog te bewegen de grond, waarop zij haar doelstelling (namelijk het verschaffen van huisvesting aan haar leden) niet kon verwezenlijken, te onteigenen of te ruilen voor andere (bebouwbare) grond. Dit was echter tevergeefs. Het ehrm overwoog in deze zaak dat het gerechtvaardigde doel om bossen te beschermen, hoe begrijpelijk dat doel tegenwoordig ook is, de overheid niet ontslaat van haar verplichting om burgers die te goeder trouw eigendom hebben, zoals de associatie, adequate bescherming te bieden. Bovendien overwoog het ehrm dat het hem in het bijzonder was opgevallen dat het de associatie op grond van het Griekse recht niet gelukt was schadevergoeding te krijgen, hoewel de kern (‘the very substance’) van het eigendomsrecht van de associatie was aangetast. Dit in combinatie met de weigering van de overheid om de grond te onteigenen of te ruilen voor andere grond legde naar het oordeel van het ehrm een disproportionele last op de associatie.

In de zaak-Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis/Griekenland had de klaagster in de jaren ’70 van de vorige eeuw grond op Kreta gekocht om daarop een hotelcomplex te bouwen.3 Op het moment van de aankoop van de grond was het volgens het nationale recht in beginsel niet verboden om een hotelcomplex op die grond te bouwen. In 1976 vroeg de klaagster daarom om toestemming voor de bouw van een hotelcomplex met een capaciteit van 612 bedden. In 1977 werd die toestemming onder beperking van het aantal bedden en de hoogte van het gebouw door de overheid verleend. De klaagster was het met deze beperking om financiële redenen echter niet eens. In 1984 stelde de overheid vervolgens een absoluut bouwverbod4 in op de grond van de klaagster. Daarna trachtte de klaagster om het hotelcomplex alsnog onder de genoemde beperkingen te mogen bouwen. Dit was echter tevergeefs. Ook een poging om via de rechter af te dwingen dat de voor haar waardeloos geworden grond door de overheid werd onteigend mislukte. De Griekse rechter oordeelde namelijk dat de overheid alleen gehouden was een perceel te onteigenen, als de exploitatie ervan geheel of gedeeltelijk onmogelijk was geworden door vanwege de overheid opgelegde beperkingen. Volgens de Griekse rechter was dat in casu niet het geval, omdat de grond van de klaagster buiten de bebouwde kom (‘zone urbaine’) lag en daarom per definitie niet bebouwd mocht worden. In de redenering van de Griekse rechter was er dus (ondanks het absolute bouwverbod uit 1984) kennelijk geen sprake van een door de overheid opgelegde beperking van de exploitatie van de grond, omdat die grond vanwege haar ligging reeds onbebouwbaar was. Blijkens zijn arrest uit 2008 achtte het ehrm deze redenering bijzonder rigide en bovendien niet valide, omdat het Griekse recht voorheen expliciet voorzag in de mogelijkheid om op de grond van de klaagster te bouwen. Bovendien oordeelde het ehrm dat het tegenstrijdig was om in 1984 expliciet een absoluut bouwverbod in te stellen, als de grond vanwege zijn ligging buiten de bebouwde kom sowieso al niet bebouwbaar was. Uit het arrest uit 2008 lijkt te volgen dat het ehrm de schending van het vereiste van de ‘fair balance’ vooral op deze niet-valide en tegenstrijdige redenering van de Griekse rechter baseerde. Uit het arrest uit 2010 (over de schadevergoeding) wordt echter duidelijk dat het ehrm het vereiste van de ‘fair balance’ in casu geschonden achtte, omdat de klaagster haar grond niet meer kon exploiteren en temeer omdat de overheid haar daarvoor geen schadevergoeding had geboden.5 Het overwoog dat aan de klaagster een ingrijpende beperking was opgelegd ten aanzien van de mogelijkheid om haar eigendom te gebruiken overeenkomstig het recht dat had gegolden op het moment van aankoop van de grond. Naar het oordeel van het ehrm had het bouwverbod voor de klaagster de mogelijkheid om haar eigendom te gebruiken namelijk feitelijk bijna geheel beperkt.

In de zaak-Potomska en Potomski/Polen hadden de klagers in 1974 een stuk grond van de overheid gekocht om daarop een huis en een werkplaats te bouwen.6 De overheid had ten tijde van de verkoop ook van dit bouwvoornemen van de klagers geweten. Het door de klagers gekochte stuk grond had in het verleden dienst gedaan als joodse begraafplaats. In 1987 wees de overheid dit stuk grond aan als beschermd monument, omdat het een van de weinige overblijfselen van de joodse cultuur in de regio was. Deze aanwijzing bracht met zich dat op de grond niet gebouwd mocht worden en dat de klagers gehouden waren het monument te beschermen. De klagers verzochten de autoriteiten daarom in 1988 om een ander stuk grond waarop zij een huis konden bouwen. Na veel overleg waren de autoriteiten en de klagers in 2005 nog steeds niet tot een oplossing gekomen. Het ehrm begon in deze zaak met het formuleren van enkele omstandigheden en gezichtspunten die van belang zijn bij de proportionaliteitsbeoordeling.7 Het stelde voorop dat niet elke aanwijzing van een object als monument na aankoop ervan leidt tot een schending van artikel 1ep en dat zo’n aanwijzing ook niet steeds de betaling van schadevergoeding vereist. Bovendien wees het erop dat eigendom ook een ‘sociale functie’ heeft die onder omstandigheden bij de proportionaliteitsbeoordeling betrokken moest worden.8 Volgens het ehrm moest bij de beoordeling van de ‘fair balance’ voorts betrokken worden of de klager bij de verwerving van de eigendom wist of moest weten van de huidige of toekomstige gebruiksbeperkingen.9 Eveneens moest volgens het ehrm gelet worden op de mate waarin de beperking het gebruik van de eigendom hindert en op de aan- of afwezigheid van de mogelijkheid om de noodzaak van de gebruiksbeperking aan te vechten. Het ehrm oordeelde vervolgens dat de aanwijzing als monument in casu verstrekkende beperkingen met zich had gebracht. Daarbij onderscheidde het deze zaak van de zaak-SCEA Ferme de Fresnoy10 door erop te wijzen dat in deze zaak – anders dan in de zaak-SCEA Ferme de Fresnoy – het gehele perceel als monument was aangewezen, waardoor de klagers hun perceel zelfs niet gedeeltelijk konden ontwikkelen (bebouwen). Het ehrm was dan ook van oordeel dat in casu de meest geschikte wijze om aan het belang van de klagers tegemoet te komen een onteigening (tegen schadevergoeding) of het aanbieden van een ander passend stuk grond zou zijn geweest. Het overwoog bovendien dat (in het kader van uit bestemmingsplannen voortvloeiende beperkingen van de mogelijkheid grond te ontwikkelen) de aan- of afwezigheid van een procedure waarin de overheid gedwongen kan worden de grond te kopen of onteigenen een relevante factor is bij de proportionaliteitsbeoordeling. Het Poolse recht voorzag echter niet in zo’n procedure en het ehrm oordeelde dat de afwezigheid daarvan bij de proportionaliteitsbeoordeling aanzienlijk in het nadeel van de overheid werkte. Het feit dat de overheid tot twee keer toe een alternatief stuk grond had aangeboden kon daaraan niet afdoen, omdat de passendheid van die grond als compensatie tussen de klagers en de overheid in geschil was en het Poolse recht geen procedure kende waarin dat geschil beslecht kon worden en een ‘fair balance’ tot stand gebracht kon worden. Tot slot kende het bij de beoordeling van de ‘fair balance’ belang toe aan het feit dat de aantasting van het eigendomsbelang al sinds 1987 had geduurd en aan de onzekerheid die voor de klagers door het bouwverbod en de weigering om de grond aan te kopen of te onteigenen ontstaan was. Op grond van al die omstandigheden oordeelde het dat het vereiste van de ‘fair balance’ in casu geschonden was.