4.7.11 De hoedanigheid van de burger

Binnen de gezichtspuntencategorie van de ‘aard van de rechtsverhouding’ komt ook betekenis toe aan de hoedanigheid van de burger. Binnen het containerbegrip ‘de burger’, dat in paragraaf 1.5.3 werd geïntroduceerd, dient ten behoeve van deze paragraaf een nader onderscheid te worden gemaakt. De ene burger is immers de andere niet. Met name bestaat aanleiding om een onderscheid te maken tussen natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van een beroep of bedrijf, en natuurlijke en rechtspersonen die dat wel doen.1 Aan de rechtskennis van de eerstgenoemde groep ‘gewone’ burgers worden geen hoge eisen gesteld. Voor de ‘maatman-burger’, die niet beschikt over bijzondere kennis of ervaring met betrekking tot een bepaald rechtsgebied, geldt bij uitstek dat hij voor het verkrijgen van informatie over zijn rechtspositie is aangewezen op het bestuur (paragraaf 2.3.1.2). Van de maatman-burger mag worden verwacht dat hij beschikt over een basiskennis van het recht, in de zin dat de (globale) hoofdlijnen van wet- en regelgeving bekend zijn, en dat hij bereid is om zich – tegen de achtergrond van die basiskennis – te verdiepen in de ter beschikking gestelde informatie (vgl. paragraaf 4.7.10.3),2 maar ook niet meer dan dat.

Hogere verwachtingen zijn pas gerechtvaardigd als het gaat om een burger met een bijzondere hoedanigheid. Hiermee wordt bedoeld dat de burger eigenschappen heeft die hem onderscheiden van de maatman-burger, bijvoorbeeld wat betreft emplooi, maatschappelijke positie, opleiding, deskundigheid of rechtskennis. Zo ligt het voor de hand dat de burger die advocaat is minder snel mag vertrouwen op de juistheid van verstrekte informatie, zeker als hij is gespecialiseerd in het bestuursrecht. Een dergelijke hoedanigheid rechtvaardigt een vermoeden omtrent de mate van deskundigheid van de burger. De burger met een bijzondere hoedanigheid wordt – objectief gezien – vermoed te beschikken over een bepaalde kennis.3 In dit verband kan worden gewezen op een overweging van het Hof Amsterdam in de zaak Oberman, die afgifte van een getuigschrift in de dramaturgie vorderde. Hierin keert niet alleen de hoedanigheid van de burger terug maar komen ook alle (andere) categorieën van gezichtspunten voorbij die hier worden besproken:4

Grond voor de toerekening van een bepaalde mate van kennis aan de maatman-burger bestaat ook wanneer hij zich heeft voorzien van deskundige bijstand. Hierbij kan worden gedacht aan de bijstand van een architect5, makelaar6 of een belastingadviseur,7 doch met name aan rechtskundige bijstand, bijvoorbeeld van een advocaat of andere rechtsbijstandverlener.8 Dat een burger wordt bijgestaan door een jurist, betekent dat hij zich minder gemakkelijk met recht op het standpunt zal kunnen stellen dat hij gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen op de informatie die hem van overheidswege bereikte. De bijstand van een jurist sluit het bestaan van een zodanig vertrouwen echter niet zonder meer uit. De bijstand van een deskundige kan slechts worden aangemerkt als een factor van betekenis,9 waaraan meer gewicht toekomt wanneer de overheid mocht verwachten dat de burger ter zake zou worden voorgelicht door die deskundige.10

Het uitgangspunt dat geen hoge eisen worden gesteld aan de rechtskennis van de maatman-burger, geldt niet zonder meer ook voor personen die handelen in de uitoefening van een beroep of bedrijf, temeer indien zij kenbaar voornemens zijn om de verstrekte informatie voor commerciële doeleinden te gebruiken.12 Zij dienen zich in beginsel zelf op de hoogte te stellen van de inhoud van het geldende recht, en mogen niet zonder meer varen op de informatie die zij van overheidswege verkrijgen.13 Ten aanzien van professionele partijen is immers niet zonder meer vol te houden dat de overheid over een grotere mate van deskundigheid beschikt ter zake van het recht. Zoals Tjittes terecht opmerkt, kunnen professionele partijen als een multinational, een pensioenfonds of een projectontwikkelaar op het gebied van hun bedrijfsvoering minstens even deskundig zijn als een (kleine, niet gespecialiseerde) overheid.14 Tjittes bepleit overigens dat slechts bij de bepaling van de omvang van de aansprakelijkheid rekening wordt gehouden met de deskundigheid van de wederpartij van de overheid. Mijns inziens kan echter evenmin worden voorbijgegaan aan de deskundigheid van de wederpartij in het kader van de vestiging van aansprakelijkheid, gelet op de maatstaf die in het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel is aangelegd (paragraaf 4.7.2).15

Illustratief is een arrest van de Hoge Raad over de kennis die van een agrarisch ondernemer mag worden verwacht.16 De Hoge Raad overwoog in het kader van de uitleg van een gemeentelijke brief waarin een varkenshouder toestemming werd gegeven om een tweetal vergunde maar niet gerealiseerde varkensstallen alsnog te realiseren, dat het hof terecht in aanmerking had genomen dat van de betreffende varkenshouder, als ondernemer die zich bezighoudt met de exploitatie van een mestvarkensbedrijf, verwacht mag worden dat hij op de hoogte is van de ter zake geldende regels. In deze zaak was het Hof ‘s-Hertogenbosch nog een stap verder gegaan met de vooropstelling dat van een ondernemer die zich bezighoudt met de exploitatie van een mestvarkenbedrijf verwacht mag worden dat hij ervan op de hoogte is dat hij voor dat bedrijf vergunningen behoeft, dat tegen het (niet) verlenen van vergunningen bezwaar gemaakt kan worden, dat er eventueel nog beroepsmogelijkheden bestaan en dat er in de regelgeving betreffende het houden van mestvarkens in de loop van de tijd wijzigingen kunnen optreden die van invloed kunnen zijn op de mogelijkheden tot exploitatie. Er mag volgens het hof van uitgegaan worden dat hij zich hieromtrent nauwkeurig zal informeren en daarbij niet zonder meer zal afgaan op de informatie die hem van de kant van de vergunningverlenende instantie bereikt.17 In een andere zaak had het Hof ‘s-Hertogenbosch eerder al overwogen dat (ook) van leken op bestuursrechtelijk gebied, die een agrarisch bedrijf in een landelijk gebied exploiteren, kan worden verwacht dat deze enige elementaire kennis bezitten van het bestaan van bestemmingsplannen en wat daarmee samenhangt: ‘En al kan van hen niet worden verlangd dat zij daarvan de fijne nuances en finesses kennen, wel mag van hen worden verwacht – en naar de ervaring van het hof is dit in de praktijk ook zo – dat zij weten dat er vergunningen aangevraagd moeten worden, dat derden daartegen bezwaar kunnen maken, en dat er eventueel nog beroepsmogelijkheden bestaan.’18

Het voorgaande geldt niet alleen voor agrarisch ondernemers, die in verband met de aard van hun bedrijfsvoering met enige regelmaat in aanraking zullen komen met uiteenlopende wettelijke kaders, zoals ook horecaon dernemers allerlei verschillende toestemmingen nodig hebben. In de rechtspraak is meermalen aanvaard dat ondernemers van diverse pluimage, zoals een projectontwikkelaar,19 een zorginstelling,20 een benzinestationhouder,21 een internationaal busvervoerder22 en een kinderdagverblijf23 ten minste bekend moeten zijn met de beginselen van het rechtsgebied waarmee zij bedrijfsmatig te maken hebben.

Ook professionele partijen mogen echter niet over één kam worden geschoren.26 De ene professionele partij is de andere niet, zodat onderscheid moet worden gemaakt naar de mate van professionaliteit, die bovendien niet noodzakelijkerwijs samenloopt met de omvang van een bedrijf.27 Ook kleine bedrijven kunnen uitermate deskundig zijn, met name indien zij een monopoliepositie bekleden in een bepaalde markt of in een niche opereren.