Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.3
2.5.2.3 Kwaliteitseis: begrijpelijkheid
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661400:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Schlössels 2013a, par. 2.5.2 beschouwt begrijpelijkheid en toegankelijkheid als eisen van ‘goede voorlichting’ (in het kader van voorlichting van Belastingdienst/Toeslagen).
Dat maakt begrijpelijkheid ook contextafhankelijk, bijv. relevant is het doel van voorlichting in een concreet geval, kenmerken van de ‘ontvanger’ van de informatie (bijv. geletterdheid, deskundigheid) en kenmerken van de tekst (woordgebruik, structuur en lengte, etc.). Zie vanuit de communicatiewetenschap in paragraaf 5.3.1.
Communicatierichtlijnen voor Belastingdienstteksten 2014.
Bijv. Beantwoording Kamervragen over de 19e Halfjaarsrapportage van de Belastingdienst, brief van de staatssecretaris van Financiën van 2 juni 2017, kenmerk 2017-0000109201, vraag 26; Kamerstukken II 2015/2016, 34 196, nr. 28, p. 26.
Uitgangpunt 9, Uitgangspunten Overheidscommunicatie 2017, p. 12. Zie ook de toelichting bij Uitgangpunt 8.
Zie art. 8 lid 2 Wob en MvT Wob, Kamerstukken II 1986/1987, 19859, nr. 3, p. 30-31. Een en ander is niet geconcretiseerd.
Bijv. Rapport 25 april 1995, nr. 95/155, V-N 1995/1787, 33, waarin de Ombudsman oordeelt dat begrippen niet verwarrend of onduidelijk moeten zijn, zoals het begrip ‘maand’, dat volgens de ombudsman beter kan worden gespecificeerd tot ‘kalendermaand’; Nationale ombudsman Rapport van 7 mei 1992, nr. 92/250, V-N 1992/2511.21, waarbij in de toelichting bij het aangiftebiljet motorrijtuigenbelasting wordt gesproken van belastingplicht bij ‘aanschaf’ van een auto, dat volgens de ombudsman ruimer is dan ‘koop’; de Ombudsman wijst op het belang van correcte en begrijpelijke informatie. In het Rapport 93/886, oordeelt de ombudsman dat de eis van goede informatieverstrekking niet zo ver gaat dat de Belastingdienst aan een belastingplichtige die de Nederlandse taal niet machtig is altijd een schriftelijke en op zijn geval toegesneden toelichting te geven in een taal die hij wél machtig is.
Nationale ombudsman, rapport van 7 mei 1992, V-N 1992/2511.21: ‘Uit een oogpunt van correcte informatieverstrekking aan burgers mag van de overheid worden verwacht dat over (ingewikkelde) regelgeving goed begrijpbare informatie wordt verstrekt. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van duidelijke formulieren, en gemakkelijk leesbare folders en brochures.’ Zie ook Rapport Nationale ombudsman van 23 mei 1997, V-N 1997, 2263.4, par. 3.1.
Feteris 2007, p. 68-69 (‘Onbegrijpelijke communicatie is geen communicatie.’).
Happé 1996, p. 164. Vgl. de redactie in V-N 2017/25.17 die er in het kader van informatie op de Website opmerkt dat die informatie ‘duidelijk en overzichtelijk moet’ zijn en dat de burger op ‘begrijpelijke wijze’ wil worden voorgelicht. Zij wijzen ook op de risico’s die zich kunnen voordoen bij het vereenvoudigd parafraseren van wetteksten.
Hofstra 1992, par. 12.2, p. 185.
Bijv. HR 24 september 2010, nr. 08/03539, BNB 2010/314, en r.o. 4.4 van hofuitspraak: ‘Het Hof erkent het belang van handzame en in begrijpelijke taal opgestelde formulieren voor de burger en is van oordeel dat daarmee ook het belang van de overheid wordt gediend.’; zie ook conclusie A-G IJzerman bij BNB 2010/314, punt 4.29: ‘(…) de maatschappelijke wenselijkheid van begrijpelijke publieksinformatie.’
In bijv. Hof ’s-Hertogenbosch 3 maart 2017, nr. 16/00249, V-N 2017/25.17, r.o. 4.6 was sprake van onduidelijke voorlichting (want voor meerderlei uitleg vatbare bewoordingen) op de website van de Belastingdienst, die volgens het Hof voor rekening van de Belastingdienst blijft (zie r.o. 4.9). In HR 29 januari 2021, nr. 20/01427, BNB 2021/76 acht het hof weliswaar de informatie op de Website multi-interpretabel en laat die onduidelijkheid voor rekening van de Belastingdienst (r.o. 5.15), maar de Hoge Raad volgt dat oordeel niet. In r.o. 6.4 van de Hofuitspraak in HR 18 juni 2004, nr. 38 747, BNB 2004/315, oordeelt het hof dat, hoewel ‘aan belanghebbende kan worden nagegeven dat de Toelichting op dit punt uitgesproken onduidelijk is en niet in de weg staat aan zijn interpretatie’, het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
Zie Van Hout 2018a, par. 1 over (on)geletterdheid van belastingplichtigen.
Voorlichting moet voor burgers begrijpelijk zijn, oftewel: duidelijk, toegankelijk en helder.1 Het toegankelijke karakter vormt een typisch kenmerk van voorlichting (zie paragraaf 2.5.1, 5.3). Begrijpelijkheid is echter geen absoluut begrip. Begrijpelijkheid is afhankelijk van de mate waarin de tekst aansluit bij de lezer.2
Begrijpelijkheid is een evidente kwaliteitsnorm, want als de burger de informatie niet snapt, kan de Belastingdienst – net zomin als de burger – zijn doel niet bereiken en is voorlichting niet effectief. De Belastingdienst besteedt dan ook veel aandacht aan onder andere taalgebruik, presentatie en structuur van informatie in zijn voorlichting (‘duidelijke taal is normaal’3). Begrijpelijke informatie vormt een ‘rode draad’ in het communicatiebeleid (zie hoofdstuk 3). Overigens wordt in de Tweede Kamer geregeld aandacht gevraagd voor de begrijpelijkheid van informatie van de Belastingdienst.4
Wat kan precies onder ‘begrijpelijkheid’ worden verstaan? Algemene normen voor overheidsvoorlichting geven enig inzicht. Zo bevatten de Uitgangspunten Overheidscommunicatie het uitgangspunt: ‘Toegankelijk, begrijpelijk en passend’.5 Dit houdt in dat communicatie ‘technisch en inhoudelijk voldoende toegankelijk, begrijpelijk, tijdig en zo gericht mogelijk’ is. De toonzetting moet aansluiten bij de belevingswereld van burgers. Volgens de parlementaire toelichting op het voorlichtingsartikel in de Wob is van belang dat de burger in het achterhoofd wordt gehouden bij het opstellen van teksten en dat ‘indeling, stijl, woordgebruik’ van belang zijn.6
De behoorlijkheidsnorm ‘Goede informatieverstrekking’ van de Nationale Ombudsman houdt (ook) in dat informatie duidelijk en begrijpelijk dient te zijn. Reeds in de jaren 90 oordeelde de Ombudsman in diverse rapporten dat de Belastingdienst begrijpelijke taal dient te gebruiken.7 Van de Belastingdienst mag worden verwacht, zo besliste de Ombudsman in 1992, dat hij zorgvuldig formuleert en technisch complexe fiscale materie uitlegt in voor de burger begrijpelijke bewoordingen.8
Fiscale literatuur en rechtspraak
In de fiscale literatuur wordt van voorlichting van de Belastingdienst duidelijke, toegankelijke, begrijpelijkeinformatie verwacht. Zo betoogt Feteris in zijn algemeenheid dat van een overheid die ‘behoorlijk’ met haar burgers omgaat begrijpelijk taalgebruik mag worden verwacht.9 ‘Bij een technisch gecompliceerde materie als de belastingheffing’, aldus Feteris, ‘vergt een begrijpelijke formulering extra zorg. Onduidelijk taalgebruik kan daarbij ook juridische gevolgen hebben.’ Specifiek ten aanzien van voorlichting wijst Happé op het taalgebruik: in voorlichting dient vaak ‘om de betekenis van allerlei wettelijke bepalingen te verduidelijken voor niet juridisch geschoolden, het taalgebruik minder juridisch van aard’ te zijn.10 Ook Hofstra adresseert het belang van begrijpelijke toelichtingen en eenvoudige formulieren.11
Hoe gaat de belastingrechter om met begrijpelijkheid van voorlichting? De belastingrechter onderkent de voor voorlichting nodige toegankelijkheid, begrijpelijkheid en overzichtelijkheid van de informatie.12 Dat betekent overigens niet dat als de Belastingdienst onduidelijke informatie geeft of informatie die de burger anders begrijpt dan de Belastingdienst had bedoeld, de belastingrechter daaraan steeds consequenties zal verbinden.13 Dat is opmerkelijk, omdat bij (vastgestelde) onduidelijkheid de kwaliteitseis van begrijpelijkheid wordt geschonden.
Uit de rechtspraak en literatuur rijst het volgende beeld. Voorlichting dient begrijpelijk te zijn en daarbij gaat het onder andere om woordgebruik (geen juridische terminologie maar alledaags(er) woordgebruik), structuur (overzichtelijk, toegankelijk) en hoeveelheid (informatie is veelal beknopter dan de wet zelf), uitgaande van het perspectief van burgers.
Tot slot doen zich ook bij de eis van begrijpelijkheid complicaties voor, zoals de spanning met juridische juistheid (paragraaf 2.5.2.4), de contextafhankelijkheid en het gegeven dat de Belastingdienst te maken heeft met een veelheid aan burgers die verschillen in termen van kennis, vaardigheden en (informatie)behoeften.14 Bovendien veronderstelt de eis van begrijpelijkheid dat belastingwetgeving zelf duidelijk is, althans op heldere wijze kan worden weergegeven in de taal van de burger. Gezien de complexiteit van belastingwetgeving is de vraag hoe de Belastingdienst begrijpelijke voorlichting kan geven over wettelijke regelingen wanneer die zelf onduidelijkheden bevatten (paragraaf 4.6.2).