3.10.d Vrije toegangsbeoordeling

De vraag rijst vervolgens of het recht op beroep toelaat dat de toegang tot beroep afhangt van beoordelings- of beleidsvrijheid. De gegrondheid van het beroep hoeft bij dit soort toegangsbeoordeling niet de doorslaggevende factor te zijn.

Op grond van paragraaf 5 van dit hoofdstuk kan een eerste conclusie worden getrokken. In die paragraaf is uiteengezet hoe het EHRM en het CRM omgaan met bagatellen of petty offences, letterlijk vertaald ‘kleine’ of ‘onbeduidende’ delicten. De conclusie was dat artikel 2P7 EVRM voor bagateldrempels in beroep duidelijk enige ruimte laat, terwijl dat bij artikel 14 lid 5 IVBPR nog twijfelachtig is.

Hier is ten eerste belangrijk dat de feiten of veroordelingen die binnen een verdragsstaat als bagatel worden beschouwd volgens artikel 2P7 EVRM moeten zijn prescribed by law. Hoe precies die omschrijving van bagatellen in het nationale recht moet zijn, is niet uitgemaakt, maar in elk geval is een volledig vrije invulling van bagateldrempels door de beroepsrechter zelf waarschijnlijk verboden. Relevant is ten tweede dat het EHRM een eigen, autonome omschrijving hanteert van offences of a minor character, welke omschrijving samenhangt met factoren zoals de op een feit gestelde of daarvoor daadwerkelijk opgelegde straf. Eventuele bagateldrempels in het nationale recht moeten in elk geval binnen die kaders blijven. Of een zaak als bagatel, kleinigheidje of futiliteit kan worden beschouwd, mag dus niet afhangen van de aanwezigheid in die zaak van ‘belangrijke rechtsvragen’, ‘vraagstukken van openbaar belang’ of de door het gerecht ervaren werklast. Dit komt trouwens in de tekst van artikel 2 P7 EVRM goed tot uitdrukking. Daarin wordt immers niet algemeen over ‘bagatellen’ of ‘futiliteiten’ gesproken, maar specifieker over offences of a minor character. De mogelijkheid beroep niet open te stellen voor bagatellen impliceert kortom niet de mogelijkheid om vrije toegangsbeoordeling toe te passen.

Uit het beoordelingskader van het CRM voor verlofbeoordeling kan verder worden opgemaakt dat voor vrije toegangsbeoordeling onder het IVBPR geen plaats is. Feiten en recht moeten immers volwaardig worden gecontroleerd, ook binnen het kader van leave to appeal. Een aantal zaken tegen Australië roept over de hardheid van dat uitgangspunt evenwel twijfel op.

In Rogerson/Australië gaat het om een verdachte die tweemaal in beroep is gegaan tegen een veroordeling in eerste aanleg, eerst bij het Northern Territory Court of Appeals en daarna bij de High Court of Australia. Rogerson klaagt in het bijzonder over de beperkte beoordeling door de High Court van het verzoek tot Special Leave to Appeal. Volgens informatie van de staat is dit verlofverzoek afgewezen op de grond dat het geen vraag opwierp van publiek of juridisch belang – een zeer open toegangsvoorwaarde. Het CRM stelt het besliskader voor de beoordeling van leave to appeal voorop – volwaardige controle van schuld en straf – en oordeelt kortweg dat onder de gegeven omstandigheden artikel 14 lid 5 IVBPR niet is geschonden.1 Dit is opvallend, de verlofmaatstaf is immers juist niet op de controle van straf en schuld gericht. Doorslaggevend was waarschijnlijk dat aan de verlofbeoordeling door de High Court al een rechtsmiddel vooraf was gegaan, zodat artikel 14 lid 5 IVBPR eigenlijk niet van toepassing was op de verloftoetsing. Vergelijkbare omstandigheden deden zich voor in Juma/Australië.2

Juist deze procedurele voorgeschiedenis is afwezig in de zaak Lovell/ Australië.3 Lovell, in eerste aanleg door het Full Court of the Supreme Court of Western Australia veroordeeld voor contempt of court, gaat namelijk direct in beroep bij de High Court of Australia. In deze zaak geeft de Australische overheid meer informatie over de verloftoetsing door dat gerecht. De High Court kan toegang op elke grond verlenen of weigeren, maar moet in elk geval aandacht besteden aan: “(a) whether the proceedings in which the judgment to which the application relates was pronounced, involve a question of law: (i) that is of public importance, whether because of its general application or otherwise; or (ii) in respect of which a decision of the High Court, as the final appellate court, is required to resolve differences of opinion between different courts, or within the one court, as to the state of law; and (b) whether the interests of the administration of justice, either generally or in the particular case, require consideration by the High Court of the judgment to which the application relates”.4 In de praktijk let het gerecht in dit kader ook op factoren als de juistheid van de bestreden beslissing, de vraag of de voorliggende zaak geschikt is voor de High Court om een algemeen juridisch punt te maken en de mogelijkheid van een justitiële dwaling.5

De hierboven geciteerde maatstaf heeft inhoudelijke trekken maar biedt vooral beoordelings- en beleidsvrijheid, in het bijzonder omdat de High Court aan allerlei factoren aandacht moet of kan besteden (may have regard to any matters that it considers relevant), zonder dat de wet aangeeft wanneer precies verlof moet worden verleend. In de praktijk kan een gerecht met zo’n maatstaf bepaald veel kanten uit. Aardig is daarom dat in de zaak Lovell/Australië uit de mond van een lid van de High Court wordt opgetekend “that the High Court is not a general Court of Appeal, that the judges do not sit to hear any case, and that there are only about 70 cases a year that the High Court can hear, and that these include the most important cases that affect the nation”.6

Gelet op deze open toegangsvoorwaarden, de kennelijk restrictieve toepassing ervan en het feit dat de High Court in de zaak Lovell/Australië optreedt als eerste appelinstantie, had het CRM de zaak kunnen aangrijpen om vrije toegangsbeoordeling af te wijzen onder het recht op beroep. Dat doet het niet. Het Comité wijst erop dat Lovell in zijn appelschriftuur alleen specifieke juridische grieven opwerpt en merkt verder op dat Lovell zijn klachten bij het CRM zelf onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Daarmee is de kous af. Voor het Comité is wellicht relevant geweest dat de High Court zijn afwijzende verlofbeslissing heeft gemotiveerd met twee argumenten: “first, that there was no sufficient reason to doubt the correctness of the decision of the Full Supreme Court; and secondly, that the case was not considered a suitable vehicle for determining the question of principle sought to be agitated by the applicants because it appeared unlikely that a decision of an appeal would require a determination of that issue”. Aangenomen dat het hier gaat om op zichzelf staande gronden voor afwijzing van verlof, kan hieruit blijken dat de High Court inderdaad schuld en straf volwaardig heeft gecontroleerd.7 Maar gelet op de hiervoor behandelde oordelen tegen Noorwegen, in het bijzonder de zaak Aboushanif/ Noorwegen, maakt zo’n standaardformulering als die de High Court over de slagingskans van het beroep gebruikt uiteindelijk weinig indruk. Het stilzwijgen van het Comité is daarom onbevredigend en verwarrend, te meer omdat het jaren later in twee zaken tegen Nederland opnieuw het accent op de motivering legt.

In de zaken Mennen/Nederland en Timmer/Nederland acht het Comité naast de reeds besproken schending van het recht op stukken – paragraaf 9a – een tweede verdragsschending aanwezig.8 Ik breng in herinnering dat beide zaken gaan over een veroordeling in eerste aanleg voor het niet opvolgen van een bevoegd gegeven ambtelijk bevel (art. 184 Sr). In beide zaken wordt verlof tot hoger beroep afgewezen. De wettelijke maatstaf houdt in dat verlof alleen wordt verleend indien zulks naar het oordeel van de voorzitter in het belang van een goede rechtsbedeling is vereist (art. 410a Sv). In hoofdstuk 6 zal blijken dat de wetgever bij deze maatstaf weliswaar inhoudelijke beoordeling voor ogen had, maar de maatstaf zelf is op het eerste gezicht een beoordelingsvrije toegangsvoorwaarde. De motivering van de afwijzing van verlof tot hoger beroep is in beide strafzaken summier. In de strafzaak tegen Mennen luidt het – in de woorden van het CRM – “that a hearing of the appeal was not in the interests of the proper administration of justice and that counsel’s contentions were not supported in law”, en in de strafzaak tegen Timmer “that the reasons to appeal, brought forward by the appellant, even if they were correct, reasonably do not necessarily have to lead to other considerations in appeal. After examination, it did not occur to the President that it is in the interests of a proper administration of justice to bring the case before the court of appeal, so that an examination of the case in appeal shall not take place.” In beide gevallen is een standaardmotivering gebruikt waarin de wettelijke maatstaf wordt aangehaald, slechts aangevuld met tamelijk algemeen geformuleerde opmerkingen over de stellingen van de verdediging.

Het CRM verklaart de klachten over verlofweigering in beide gevallen gegrond, en reageert op de klacht van Mennen met de volgende overweging: “The Committee considers this motivation inadequate and insufficient in order to satisfy the conditions of article 14, paragraph 5, of the Covenant, which require a review by a higher tribunal of the conviction and the sentence. Such review in the frame of a decision regarding a leave to appeal, must be examined on its merits, taking into consideration on the one hand the evidence presented before the first instance judge, and on the other hand the conduct of the trial on the basis of the legal provisions applicable to the case in question.”9 Namens Nederland was weliswaar aangevoerd dat de verlofrechter kennis neemt van het gehele dossier en daarbij alle relevante aspecten van de zaak wel degelijke in ogenschouw neemt, maar dat mocht niet baten.10 In de vergelijkbare zaak Timmer/Nederland accepteert de Nederlandse overheid een schending op dit punt.11

Beziet men alleen de zaken tegen Nederland, dan ligt de conclusie voor de hand dat vrije toegangsbeoordeling niet is geoorloofd. Het Comité hanteert eenvoudig de regel dat de bestreden uitspraak inhoudelijk gecontroleerd moet worden, dat dit duidelijk moet blijken, en dat de beroepsrechter die controle niet door middel van vrije toegangsbeoordeling mag ontduiken. Het belang van de motivering van het verlofoordeel, ook benadrukt in zaken tegen Noorwegen, wordt in deze Nederlandse zaken bevestigd. De zaken tegen Australië roepen over deze conclusie niettemin enige twijfel op. Het CRM heeft immers een kans gehad een algemene uitspraak over vrije toegangsbeoordeling te doen, maar heeft die kans niet gegrepen.

Artikel 2P7 EVRM laat voor vrije toegangsbeoordeling meer ruimte dan het IVBPR. Volgens het Explanatory Report bij artikel 2 P7 EVRM moet een verlofstelsel worden beschouwd als een in abstracto aanvaardbare modaliteit van beroep. Onderdeel 19 van het Explanatory Report geeft aan dat “[i]n some States, a person wishing to appeal to a higher tribunal must in certain cases apply for leave to appeal. The right to apply to a tribunal or an administrative authority for leave to appeal is itself to be regarded as a form of review within the meaning of this article.”12 Deze passage is door de Commissie en het Hof in een grote hoeveelheid uitspraken aangehaald en bevestigd.13 De passage impliceert dat een verlofstelsel zonder meer als toelaatbare vorm van review moet worden beschouwd. Daarmee is een fors voorschot genomen op de toetsing door het EHRM. Zijn verlofstelsels inderdaad nooit in strijd met het recht op beroep in de zin van artikel 2 P7 EVRM, wat de kenmerken ervan ook zijn? De tot nu toe gewezen Straatsburgse rechtspraak doet vermoeden dat dit zo is.

In een aantal zaken tegen Oostenrijk gaat het om administratieve veroordelingen voor verkeersovertredingen, aanvechtbaar bij een Independant Administrative Panel. Zo’n orgaan kwalificeert als gerecht in de zin van het EVRM. Tegen een veroordeling door dit orgaan bestaat in principe een beroepsmogelijkheid. Artikel 33a van de Administrative court act bekleedt daarin een sleutelrol. De bepaling houdt in dat de beroepsrechter mag afzien van het berechten van beroep indien geen vrijheidsstraf of boete van meer dan € 700,- is opgelegd en “the Administrative Court’s decision would not involve the determination of a legal question of fundamental importance”. Het is vaste jurisprudentie van het EHRM dat een afwijzende toegangsbeslissing op grond van die maatstaf “may be equated to decisions given on applications for leave to appeal which in themselves have to be regarded as a review within the meaning of Article 2 of Protocol No. 7”.14 In deze zaken wordt de verlofbeoordeling zelf steevast niet aan nadere beoordeling door het EHRM onderworpen. Zeker in de zaak Karg/Oostenrijk laat de overweging van het Hof aan duidelijkheid niets te wensen over: “even if the Administrative Court declines to deal with or rejects an appeal for lack of important legal issues, that has to be regarded as a review within the meaning of Article 2 of Protocol No 7”.15

Deze bevindingen worden bevestigd door een viertal Straatsburgse ontvankelijkheidsbeslissingen over het verlofsysteem van het Zweedse Hoogge- rechtshof (Högsta Domstolen).16 Het gaat in deze beslissingen steeds om zaken waarin na hoger beroep opnieuw beroep bij het Hooggerechtshof wordt aangetekend. Dat gerecht beoordeelt enerzijds zowel recht als feiten, maar laat anderzijds op grond van een verlofstelsel in de praktijk alleen zaken toe waarin een belangrijke rechtsvraag speelt.17 Dat blijkt in zekere zin ook wel uit de cijfers: van de circa 5000 beroepen die per jaar worden ingesteld, worden er 130 inhoudelijk berecht.18 De klachten over deze verlofvoorziening bij het EHRM kunnen in twee zaken eenvoudig worden afgedaan door erop te wijzen dat artikel 2P7 EVRM niet twee maar ‘slechts’ één rechtsmiddel tegen een veroordeling garandeert.19 Des te opmerkelijker is dat de Commissie in één van die zaken ten overvloede toevoegt dat het verlofsysteem als zodanig in lijn is met het recht op beroep.20 Dat algemene oordeel blijkt nog sterker uit twee andere zaken, waarin een vrijspraak in eerste aanleg wordt veranderd in een veroordeling in hoger beroep. Commissie en Hof overwegen dat de verlofvoorziening bij het hooggerechtshof “is in itself to be regarded as a review within the meaning of Article 2 of Protocol No. 7 to the Convention” en verklaren de klachten over het Zweedse leave to appeal als manifest ongegrond niet-ontvankelijk.21 In alle vier de zaken wordt door de Straatsburgse organen geen aandacht besteed aan de maatstaven op grond waarvan verlof kan worden geweigerd, wat de conclusie rechtvaardigt dat het recht op beroep onder artikel 2 P7 EVRM zeer abstract wordt getoetst. Anders dan het CRM, laat het EHRM dus duidelijk wel ruimte voor vrije toegangsbeoordeling.22

Enige twijfel over deze conclusie is mogelijk op grond van enkele van de zeldzame vaststellingen van een schending van artikel 2P7 EVRM, namelijk de zaken tegen Armenië over supervisory review. In paragraaf 8 is uiteengezet dat het EHRM in verschillende zaken tegen Armenië een schending van het recht op beroep heeft aangenomen omdat het Armeense strafrecht tegen in beginsel direct finale oordelen van rechtbanken “does not provide an individual with a clear and accessible right to appeal”.23 Enkel was voorzien in een onduidelijk genormeerde en toegepaste toezichtsbevoegdheid van de voorzitter van een hoger gerecht. Deze rechtspraak van het EHRM is op verschillende manieren te interpreteren, en één van deze interpretaties dat een volstrekt discretionaire bevoegdheid tot niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel ontoelaatbaar is onder artikel 2 P7 EVRM. Gelet op de hiervoor aangehaalde goedkeuringen van vrije verlofstelsels in Oostenrijk en Zweden ligt die interpretatie van de Armeense zaken niet voor de hand, maar een aanknopingspunt voor kritiek op volstrekt ongenormeerde verlofstelsels bieden de Armeense zaken volgens mij wel. Een vrij verlofstelsel lijkt in elk geval van duidelijke regels over de verlofprocedure te moeten zijn voorzien.24