3.10.e Afgescheiden toegangsbeoordeling

De tekst van de artikelen 14 lid 5 IVBPR en 2 P7 EVRM is duidelijk over het soort orgaan dat de rechtsmiddelcontrole moet uitvoeren: een hoger gerecht. Op het eerste gezicht betekent dit – zie paragraaf 6 – dat de bevoegdheid tot verlofbeoordeling mag worden toegekend aan het beroepsgerecht zelf,1 eventueel aan een individuele raadsheer uit dat gerecht (de voorzitter van de reguliere kamer bijvoorbeeld),2 of een speciaal ingestelde toegangskamer.3 Het betekent anderzijds ook dat ontvankelijkheidsbeoordeling, net zo min als de beoordeling van de inhoud van het beroep, mag worden neergelegd bij precies dezelfde rechter of rechters die de bestreden uitspraak hebben gewezen, of bij een orgaan dat überhaupt geen tribunal is in de zin van het verdragsrecht. Over de aanvaardbaarheid van intern appel bij andere rechters uit hetzelfde gerecht bestaat twijfel.

Niettemin bestaat voor afgescheiden toegangsbeoordeling mogelijk meer ruimte dan deze eerste conclusies afbakenen. Dat volgens de artikelen 14 lid 5 IVBPR en 2 P7 EVRM de veroordeling door een hoger gerecht moeten worden gecontroleerd, laat strikt genomen open wie over de ontvankelijkheid van het beroep bij zo’n hoger gerecht mag beslissen. Daar komt bij dat het Explanatory Report bij het Zevende Protocol EVRM toelicht dat verlofbeoordeling door een “tribunal or an administrative authority” kan worden uitgevoerd.4 Dit citaat verdient aandacht, omdat opmerkelijk genoeg wordt gewezen op verlofbeoordeling door een administrative authority. Nu kan een bestuursorgaan – mits onafhankelijk en onpartijdig – als gerecht in de zin van artikel 6 en artikel 2P7 EVRM worden aangemerkt,5 en aldus uitgelegd bestaat tegen de passage uit het Explanatory Report geen enkel bezwaar.6 Maar het feit dat de woorden administrative authority in de toelichting worden genoemd náást de term tribunal, duidt erop dat ook organen die niet als tribunal kwalificeren verlofbeoordeling mogen uitvoeren.

Een duidelijk standpunt over deze kwestie hebben EHRM en CRM nog niet ingenomen. Het oordeel van het EHRM over toegangsbeoordeling door een bestuursorgaan is evenwel mogelijk afwijzend, aangezien het in zijn eigen overwegingen of bij het citeren van het aangehaalde passage uit het Explanatory Report gewoonweg de woorden “or an administrative authority” niet overneemt.7 Meer dan een indicatie lijkt deze omissie mij evenwel niet. Een ander gezichtspunt is het volgende. Zoals eerder is besproken is het EHRM van oordeel dat de beslissingen van rechters niet door niet-rechterlijk organen mogen worden aangepast: “The power to give a binding decision which may not be altered by a non-judicial authority is inherent in the very notion of ‘tribunal’. The principle can also be seen as a component of the ‘independence’ required by Article 6 § 1.”8 Deze eerste zin van het citaat kan a contrario worden uitgelegd, in die zin dat de bevoegdheid om te vernietigen natuurlijk niet, maar de bevoegdheid om een rechterlijk oordeel te bekrachtigen of in elk geval feitelijk in stand te laten wél aan een niet-gerechtelijk orgaan mag worden toegekend. Dat zou betekenen dat de beoordeling van de toegang tot beroep aan een niet-gerechtelijk orgaan kan worden toevertrouwd, mits de mogelijk daaropvolgende inhoudelijke beoordeling van het beroep maar door een gerecht wordt uitgevoerd. Met hetzelfde citaat, in het bijzonder de tweede zin, kan evenwel het tegenovergestelde worden betoogd. Is het niet vreemd dat als een strafzaak eenmaal aan een rechter is voorgelegd en in beroep opnieuw aan een rechter moet kunnen worden voorgelegd, dat dan de overstap tussen die twee niveaus in het stelsel van rechtsmiddelen door een niet-gerechtelijk orgaan wordt bepaald? Op die manier kan namelijk de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht als geheel alsnog in het geding komen, bijvoorbeeld als in een bepaald type zaken of aan bepaalde verdachten nimmer toegang tot beroep wordt gegund.

Nu is dergelijke sturing op zaken of verdachten niet goed voorstelbaar bij heldere, formele ontvankelijkheidsvoorwaarden. Concreet zou bijvoorbeeld de griffier kunnen beslissen over de vraag of een beroep tijdig is ingesteld. Behoudens bijzondere gevallen zijn dat geen moeilijke of gevoelige kwesties. Het risico op oneigenlijke sturing van de toegangsbeoordeling is echter wel denkbaar als toegangsbeoordeling door een niet-rechterlijk orgaan wordt gecombineerd met vrije toegangsbeoordeling. Denk bijvoorbeeld aan beleidsvrije beoordeling van de toegang tot beroep door de minister van Veiligheid en Justitie. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in zijn geheel zou hierdoor in het geding komen, zonder dat de onafhankelijkheid van individuele gerechten of rechters wordt bedreigd. Problematisch is eveneens de beoordeling van inhoudelijke toegangsvoorwaarden door een orgaan dat geen higher tribunal is. In wezen vindt dan immers een beoordeling van de schuldvaststelling en strafoplegging plaats.9 Mijns inziens staat dus de zelfstandige en definitieve beoordeling van de toegang tot beroep op grond van inhoudelijke of zeer open voorwaarden door een niet-gerechtelijk orgaan op gespannen voet het recht op beroep.

Dit ligt wellicht anders, indien gekozen wordt voor een verdragsrechtelijk minder risicovolle constructie vergelijkbaar met het verzet tegen de strafbeschikking. Het EHRM aanvaardt de afdoening van strafzaken door middel van een strafbeschikking, mits daartegen beroep bij een gerecht openstaat.10 Ziet de verdachte af van beroep, in Nederland verzet geheten, dan doet hij daarmee in feite afstand (waiver) van het recht op access to court uit artikel 6 EVRM. Aangezien afstand van de rechten uit de artikelen 14 lid 5 IVBPR en 2 P7 EVRM eveneens is toegelaten,11 zou de beoordeling van de toegang tot beroep op vergelijkbare wijze kunnen worden vormgegeven. De initiële beoordeling van (bepaalde aspecten van) de ontvankelijkheid van een beroep kan worden opgedragen aan een griffier, de rechter die de bestreden uitspraak gaf, of enig ander orgaan dat niet kwalificeert als higher tribunal, mits een negatieve toegangsbeslissing kan worden aangekaart bij een higher tribunal. Ziet de veroordeelde af van dit beroep tegen een negatieve toegangsbeslissing, dan kan dat worden beschouwd als afstand van het recht op beroep tegen de veroordeling. Mijn standpunt is niet dat deze getrapte manier van toegangsbeoordeling wenselijk is, maar de artikelen 14 lid 5 IVBPR en 2 P7 EVRM verzetten zich daartegen mogelijk niet.

Samengevat is de rechtspraak over afgescheiden toegangsbeoordeling zo schaars, dat daarover nog geen precieze conclusies kunnen worden getrokken. Verlofbeoordeling door enige raadsheer of kamer uit het higher tribunal zelf is weliswaar toegelaten, maar over de vraag of andere organen over de toegang tot beroep mogen beslissen, bestaat geen jurisprudentie onder het recht op beroep. Evenmin bestaat rechtspraak over de vraag of het onderzoek naar inhoudelijke en vrije toegangsvoorwaarden in procedureel opzicht mag worden afgescheiden van de ‘reguliere’ behandeling van het beroep. Aangezien het EHRM noch het CRM onder het recht op beroep aan die procedure veel eisen stellen, lijkt voor staten in dit opzicht veel ruimte te bestaan.