2.11.5.1 Lof en kritiek op de VBTB-operatie

Lof is er voor de VBTB-operatie omdat deze operatie een stimulans vormt voor het voeren van goed financieel beheer.1 Bovendien krijgt met de VBTB-operatie de efficiëntie en de effectieve besteding van middelen meer aandacht, waar het in het verleden nog wel eens aan schortte.2 Ook krijgt het parlement betere handvatten om de minister ter verantwoording te roepen.3

Vanuit de literatuur wordt echter ook kritiek geleverd op de VBTB-operatie en de daarmee gepaard gaande vernieuwing van de Comptabiliteitswet. De kritiek op dit stelsel luidt dat deze operatie het budgetrecht van het parlement amper zichtbaar versterkt. De begrotingstoelichting en de begrotingspresentatie worden verbeterd, maar er worden geen nieuwe verantwoordelijkheden, bevoegdheden of instrumenten gecreëerd voor het parlement om zijn positie tegenover de regering te versterken.4 Bovendien neemt met de operatie het aantal begrotingsartikelen met een derde af. Dit heeft tot gevolg dat de artikelen op een hoger abstractieniveau worden geformuleerd. Het aantal achterliggende beleidsdoelstellingen is daarentegen vaak niet verminderd. Hierdoor is het voor de Tweede Kamer moeilijker om gericht te amenderen, waardoor de inzet van het amendementsrecht wordt verzwakt, volgens De Jong en Kummeling. Het gevolg is geweest dat de Kamer meer gebruik is gaan maken van de motie.5

Ook het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) komt tot de conclusie dat de vermindering in begrotingsartikelen ertoe leidt dat de Tweede Kamer minder goed haar amendementrecht kan inzetten en daardoor minder aangrijpingspunten heeft voor het autoriseren van de uitgaven en voor het maken van een afweging tussen de begrotingsmiddelen (allocatie). Bovendien heeft het parlement door de vermindering in begrotingsartikelen minder zicht op de verschuivingen binnen de begrotingsartikelen. Minder begrotingsartikelen en minder doelstellingen betekent dat de Tweede Kamer minder kan sturen op doelstellingen en achteraf ook minder kan controleren op doelstellingen (zie ook paragraaf 3.3.2.2).6 Dit leidt volgens het BOR tot een aantasting van het zachte budgetrecht.7 Om het budgetrecht naar behoren uit te kunnen oefenen dient het parlement, naast het harde budgetrecht – het grondwettelijk vastgelegde budgetrecht – dat gericht is op de omvang van de bedragen, te beschikken over goed inzicht wat er met dat geld gebeurt door middel van adequate begrotings- en beleidsinformatie. Het zou vooraf duidelijk moeten zijn en achteraf controleerbaar wat er met het belastinggeld gebeurt. Goede begrotingsinformatie is cruciaal en een voorwaarde voor een goed werkend budgetrecht.8

Vanuit de bestuurskundige hoek wijst Van Twist op het gevaar van ritualisering, bureaucratisering, verstikking en blikvernauwing.9 Dit wordt onder andere bevestigd in het verantwoordingsdebat over de begroting van 2006. Verantwoording is een doel op zich geworden en er zijn overmatige en onrealistische verwachtingen van het verantwoordingsdebat.10 Ook toenmalig Minister van Financiën Bos merkte in het debat destijds op dat de verantwoordingsdebatten overmatige verantwoordingsbureaucratie en cijferfetisjisme tot gevolg hadden.11 Ook Minderman constateerde destijds dat de aandacht van politici voor de resultaten en verantwoording eigenlijk altijd al nihil is geweest.12 Verantwoordingsdag heeft zijn ‘bijnaam’ gehaktdag dan ook niet helemaal waar kunnen maken.

Om meer focus en ‘politieke zeggenschap’ te geven aan het verantwoordingsdebat wordt er vanaf 2010 gewerkt met focusonderwerpen.13 Op voordracht van de Tweede Kamer wordt aan het kabinet gevraagd om bij de verantwoording specifieke aandacht te besteden aan deze onderwerpen. Ook de Algemene Rekenkamer besteedt in zijn verantwoordingsrapport specifieke aandacht aan deze onderwerpen. Nog steeds wordt door verschillende auteurs echter geconstateerd dat het verantwoordingsdebat geen grootse politieke belangstelling geniet.14 Als oorzaak wordt aangedragen dat Verantwoordingsdag al ver tijdens het lopende begrotingsjaar terugblikt en de Tweede Kamer nu eenmaal meer gericht is op de politieke actualiteit.15 Het verantwoordingsdebat lijkt dan ook aangegrepen te worden om met het kabinet in debat te treden over nog op handen zijnde politieke kwesties.16 Voor de koppeling tussen de verantwoording en de lessen die hieruit kunnen worden getrokken voor de toekomstige begrotingsplannen – zoals ten doel werd gesteld bij de introductie van Verantwoordingsdag – lijkt nog maar weinig aandacht te zijn.

De suggestie van Geuze om het kabinet en de Tweede Kamer te laten reflecteren op het precieze doel van Verantwoordingsdag, zou het de belangstelling wellicht ten goede komen.17 Daarnaast heeft de parlementaire onderzoekscommissie Breed welvaartsbegrip – ingesteld door de Tweede Kamer – de suggestie gedaan om ook tijdens het verantwoordingsdebat niet alleen te spreken over de financiële kant van welvaart aan de hand van het bbp, maar ook te spreken over de stand van zaken van de brede welvaart in Nederland.18 Anderzijds blijkt uit het feit dat de derde woensdag in mei per amendement in de Comptabiliteitswet 2016 is opgenomen dat de Tweede Kamer waarde hecht aan de derde woensdag in mei.19 Dit is namelijk het enige moment in het jaar waarop de regering integraal verantwoording aflegt voor het gevoerde beleid.20

De evaluatie van de VBTB-operatie uit 2004 wijst uit dat door het opnemen van een beleidsagenda en beleidsartikelen de toegankelijkheid van de begroting vergroot, maar dat het nog altijd onduidelijk is wat precies de koppeling tussen doelstellingen, instrumenten en budgetten is. Wat moet er concreet gebeuren en wat is de bijdrage van de overheid voor het realiseren van de doelstellingen?21 In aanvulling op de evaluatie van de VBTB-operatie en de kabinetsreactie wijst de commissie voor de Rijksuitgaven er op dat de kwaliteit van de formulering van de doelstellingen te wensen overlaat, maar ook dat de Tweede Kamer nog steeds weinig aandacht heeft voor haar controlerende rol en daardoor weinig gebruik maakt van de mogelijkheden die de VBTB-operatie haar biedt.22