2.1 Een typologie van onzekerheid

Het begrip onzekerheid wordt in verschillende academische disciplines, verschillend gedefinieerd. De kern van deze definities komt erop neer dat onzekerheid verband houdt met een gebrek aan kennis of een gebrek aan informatie. In de economische literatuur wordt het begrip ‘onzekerheid’ onderscheiden van het begrip ‘risico’.1 Een risico is een waarschijnlijkheid die statistisch kan worden bepaald. Onzekerheid ziet in de economische literatuur op die zaken waarvan de waarschijnlijkheid niet accuraat kan worden vastgesteld, omdat de informatie die daarvoor nodig is, niet beschikbaar is. In de psychologie wordt onzekerheid gezien als een mentale staat waarin iemand niet weet wat hij moet doen of beslissen, omdat hij niet beschikt over de kennis om te bepalen wat de juiste handeling of beslissing is. Onzekerheid uit zich dan als twijfel. Ook in het dagelijks spraakgebruik komen beide varianten terug. In de Van Dale is ‘onzeker’ zowel gedefinieerd als ‘in twijfel’, als ‘niet vaststaand’.

Ik doe in dit boek geen poging om zelf een sluitende definitie te geven van het begrip onzekerheid, maar gebruik het als overkoepelende term voor situaties waarin sprake is van een gebrek aan informatie of kennis die kan leiden tot twijfel. Om het begrip te operationaliseren, maak ik gebruik van de typologie die Raaphorst geeft in haar proefschrift. Zij maakt onderscheid tussen drie soorten onzekerheid die medewerkers van bureaucratische organisaties kun- nen ervaren, namelijk: actieonzekerheid, interpretatieonzekerheid en informatieonzekerheid.2 Hiermee bedoelt ze achtereenvolgens onzekerheid over hoe te handelen, onzekerheid over hoe wet- en regelgeving moet worden geïnterpreteerd en onzekerheid over het gewicht dat aan de beschikbare informatie of het ontbreken van informatie moet worden toegekend. Hoe de medewerkers van de IND met deze onzekerheden omgaan, welke keuzes zij maken, welke handelingen zij verrichten en welke rechtvaardigingen zij daarvoor geven, behandel ik in de empirische hoofdstukken van dit boek. Om de praktijk van deze medewerkers beter te begrijpen is het noodzakelijk om in dit hoofdstuk meer inzicht te bieden in de bureaucratische context waarbinnen medewerkers van de IND functioneren.

Ik ga hier daarom eerst in op de belangrijkste kenmerken van bureaucratieën en besteed aandacht aan de verwachtingen die hieraan kunnen worden ontleend voor de wijze waarop medewerkers van bureaucratieën met onzekerheid omgaan. Vervolgens ga ik in op het begrip discretionaire ruimte. Mijn aanname is dat vanuit het perspectief van de IND-medewerker de aanwezigheid van onzekerheid irrelevant is als er geen ruimte bestaat om zelf een afweging te maken over hoe met die onzekerheid om te gaan. Het eventuele gebrek aan informatie, leidt dan immers niet tot twijfel. Ik behandel het begrip discretionaire ruimte vanuit zowel een juridisch als een sociaalwetenschappelijk perspectief om beter te begrijpen over wat voor soorten ruimte bureaucraten kunnen beschikken en in hoeverre de daadwerkelijke ruimte die zij ervaren, overeenkomt met de ruimte die door de wetgever is toegekend aan het bestuursorgaan namens wie bureaucraten hun werk doen. Hierdoor kan ik inzicht geven in de vraag in hoeverre wet- en regelgeving in de praktijk in staat is om voor te schrijven hoe IND-medewerkers met onzekerheid omgaan.

Ik beperk me in dit hoofdstuk tot het geven van een algemeen theoretisch kader. In de komende hoofdstukken verwijs ik voor zover nodig, naar meer specifieke literatuur.