5.10 Tenuitvoerlegging als Unierechtelijk vereiste

263. Het spreekt vanzelf dat een remedie die niet ten uitvoer kan worden gelegd een papieren tijger is. Tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing is daarom een integraal onderdeel van het tot art. 47 Handvest (en art. 6 EVRM) behorende recht op toegang tot de rechter.1 Interessant voor de reikwijdte van het recht op effectieve rechtsbescherming is daarom het arrest van het Hof van Justitie van 19 december 2019 inzake Deutsche Umwelthilfe, dat betrekking had op gedwongen tenuitvoerlegging van een bevel.2 In die zaak had het Hof van Justitie de vraag te beantwoorden of uit art. 47 Handvest de mogelijkheid of zelfs de verplichting voortvloeit om lijfsdwang op te leggen aan functionarissen die het openbaar gezag uitoefenen, indien een nationale autoriteit aanhoudend weigert om gevolg te geven aan een rechterlijke beslissing waarbij haar wordt gelast een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting na te komen. In de zaak was al door een rechter een bevel gegeven om het verkeer van bepaalde voertuigen met dieselmotor in verschillende delen van de stad München te verbieden. De zaak had dus niet betrekking op de vraag welke remedie beschikbaar moest zijn, maar alleen op de vraag of er een dwangmiddel aan moest worden verbonden.

264. Het Hof van Justitie stelt voorop dat ook de regels van gedwongen tenuitvoerlegging bij gebreke van harmonisatie krachtens het beginsel van procesrechtelijke autonomie van de lidstaten een zaak van hun interne rechtsorde zijn.3 Het Hof van Justitie voegt daar echter aan toe dat (ook) die regels moeten voldoen aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel. Dat betekent dat de regels ten aanzien van tenuitvoerlegging niet ongunstiger mogen zijn dan de regels die gelden voor soortgelijke situaties naar nationaal recht. Die regels mogen bovendien de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Een nationale regeling die tot een situatie leidt waarin het vonnis van een rechterlijke instantie zonder uitwerking blijft doordat deze niet beschikt over enig middel om het vonnis te doen naleven, miskent dan ook de wezenlijke inhoud van het in art. 47 Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Het is daarom aan de nationale rechter om na te gaan of hij het recht zodanig kan uitleggen dat het hem is toegestaan doeltreffende dwangmiddelen toe te passen om te waarborgen dat overheidsorganen een in kracht van gewijsde gegaan vonnis ten uitvoer leggen. Daarmee is evenwel niet gezegd dat de nationale rechter verplicht is lijfsdwang toe te passen. Het hof herhaalt in dat verband dat het recht op effectieve rechtsbescherming geen absoluut recht is, maar kan worden beperkt om de rechten en vrijheden van anderen te waarborgen. Enkel in het geval de rechter concludeert dat de beperking van het recht op vrijheid door de oplegging van lijfsdwang voldoet aan de voorwaarden die in dat verband in art. 52 lid 1 van het Handvest worden gesteld, zou het recht van de Unie de toepassing van de maatregel van lijfsdwang niet alleen toestaan, maar ook vereisen. Ook dan moet evenwel aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst. Dat de toepassing van lijfsdwang vereist is indien deze is toegestaan, overweegt het Hof van Justitie tamelijk terloops, maar kan wel verstrekkend zijn. Het betekent immers dat de rechter, zodra er een bevoegdheid is om lijfsdwang toe te passen, ook verplicht is dat te doen. Dat lijkt een beperking van de in het Nederlandse recht neergelegde vrijheid van de rechter bij de toepassing van dwangmiddelen. In de Nederlandse situatie zal de rechter zich toch niet snel voor die verplichting gesteld zien. Lijfsdwang zal pas aan de orde zijn indien andere mogelijkheden, zoals de dwangsom, zijn uitgeput. De Nederlandse dwangsommen vloeien niet terug ‘in de begroting waaruit zij zijn betaald’ (rov. 40 van het arrest) en zullen in de regel als voldoende effectief moeten worden aangemerkt.4

265. Het oordeel van het Hof van Justitie dat een situatie waarin er geen middel is om een rechterlijke uitspraak ten uitvoer te (doen) leggen de strekking van art. 47 Handvest miskent, sluit aan bij het oordeel dat eerder is uitgesproken in het arrest Torubarov.5 In die vreemdelingrechtelijke zaak was de vraag aan orde wat er moet gebeuren als de rechter het oordeel nietig verklaart van een bestuursorgaan waarbij het verzoek om internationale bescherming van een persoon is afgewezen en meer specifiek wat er moet gebeuren als het bestuursorgaan zich bij een nieuwe beslissing niet richt naar dit oordeel. Het Hof van Justitie overwoog in de eerste plaats dat art. 47 Handvest ‘op zichzelf volstaat en niet hoeft te worden verduidelijkt door bepalingen van Unierecht of van nationaal recht, om particulieren een als zodanig inroepbaar recht te verlenen’. Art. 47 Handvest heeft, met andere woorden, geen aanvulling nodig van andere wettelijke bepalingen om aan justitiabelen het recht op effectieve rechtsbescherming toe te kennen. Als nu na de nietigverklaring door de rechter het ‘semirechterlijke of administratieve’ orgaan opnieuw de aanvraag afwijst zonder dat zich nieuwe feiten en omstandigheden voordoen, en zich dus niet richt naar de beslissing van de rechter, komt het recht op effectieve rechtsbescherming in gevaar. Art. 47 Handvest vereist immers dat voorkomen wordt dat een beslissing van de rechter zonder uitwerking blijft doordat de rechterlijke instantie niet beschikt over enig middel om haar vonnis te doen naleven (par. 72). Het Hof van Justitie voegde daaraan toe dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte denkbeeldig zou zijn indien het in een rechtsorde van een lidstaat mogelijk zou zijn dat een definitieve en bindende rechterlijke beslissing zonder uitwerking blijft ten nadele van een partij. In dat concrete geval betekende dit dat de rechter de mogelijkheid moest hebben om zijn oordeel in plaats van dat van het administratieve orgaan te stellen, om zo te voorkomen dat na nietigverklaring datzelfde administratieve orgaan dezelfde beslissing nogmaals – in strijd met het rechterlijk oordeel – neemt.

266. Als onderdeel van het recht op toegang tot de rechter dient dus voorkomen te worden dat een rechterlijke beslissing ‘zonder uitwerking’ blijft. Tussen de situatie waarin een rechterlijke beslissing zonder uitwerking blijft enerzijds en de situatie waarin lijfsdwang wordt opgelegd, zit nog wel de nodige ruimte. In het bijzonder zijn er de nodige alternatieven om te bewerkstelligen dat een beslissing ten uitvoer wordt gelegd. Zo heeft de rechter in Nederland de bevoegdheid om aan een veroordeling een dwangsom te verbinden.6 In een procedure tussen particulieren of bedrijven zal dat bij een bevel of verbod vrijwel altijd gebeuren. Het is echter de gewoonte om aan een overheidsorgaan geen dwangsom op te leggen. Ook – of misschien: zelfs – in de Urgenda-zaak is aan de Staat geen dwangsom opgelegd. Dat is geen onmogelijkheid, maar een gewoonte omdat van overheidslichamen wordt verwacht dat zij vrijwillig rechterlijke uitspraken nakomen. Indien die verwachting niet gerechtvaardigd blijkt, staat geen regel eraan in de weg alsnog een dwangsom op te leggen wanneer dit gevorderd wordt.

267. Ik heb geen Nederlandse situatie kunnen vinden waarin de vraag aan de orde was of aan een ambtenaar, minister of kamerlid lijfsdwang kan worden opgelegd om de nakoming van een aan een overheidslichaam opgelegde verplichting af te dwingen. In de regel zal dat niet kunnen omdat de ambtenaar persoonlijk geen partij zal zijn in een civielrechtelijke procedure.7 Dat is het overheidslichaam dat rechtspersoonlijkheid heeft. De verplichting om een bepaalde Unierechtelijke norm na te leven zal in de regel ook niet op een individuele ambtenaar rusten, maar op het overheidslichaam.

268. De mogelijkheid om een dwangsom op te leggen zal een voldoende prikkel moeten vormen om te waarborgen dat een overheidslichaam een rechterlijke veroordeling nakomt. Weliswaar is het niet goed mogelijk een dwangsom op te leggen die een overheidslichaam echt pijn doet (bij de Staat zou het dan al snel om vele miljoenen moeten gaan), maar het enkele feit dat een dwangsom wordt opgelegd zou voor een overheidslichaam in een democratische rechtstaat al een ernstige prikkel moeten zijn tot nakoming, omdat het eigenlijk niet zo ver zou moeten komen dat de vraag naar oplegging van een dwangsom rijst.8

269. In Nederland zal zich dus niet zo snel de situatie voordoen dat een rechterlijke beslissing zonder gevolg blijft, althans doet zich niet de situatie voor dat er geen middelen zijn om de rechterlijke beslissing kracht bij te zetten. De vraag is of het vereiste van tenuitvoerlegging iets zegt over de vraag of remedies preventief beschikbaar moeten zijn. Die vraag kan niet zonder meer bevestigend worden beantwoord. De eis dat een rechterlijke uitspraak op enige wijze ten uitvoer kan worden gelegd, volgt uit het recht op toegang tot de rechter. Het is inherent aan de beginselen van de rechtsstaat waarin de rechter in een bepaald geschil het laatste woord moet hebben. Het recht op toegang tot de rechter is een onderdeel van het recht op effectieve rechtsbescherming, net als het recht op een effectieve remedie. De beschikbaarheid van bepaalde remedies gaat vooraf aan de tenuitvoerlegging daarvan. De vraag of een remedie preventief beschikbaar moet zijn, gaat dus ook vooraf aan de vraag of en zo ja, op welke wijze, een door de rechter bevolen remedie, ten uitvoer gelegd kan worden. De vraag of een remedie preventief beschikbaar moet zijn, wordt dus niet beantwoord door de wijze van tenuitvoerlegging, maar door de aard van de rechtsschending. De tenuitvoerlegging als zodanig is echter wel een onlosmakelijk onderdeel van de preventief beschikbare remedie. Een preventief beschikbare remedie waaraan geen gevolg wordt gegeven bereikt immers niet zijn doel. Als de rechter het gebruik van een bepaald onredelijk bezwarend beding verbiedt, maar de gebruiker vervolgens zonder problemen dat gebruik voortzet, wordt onverminderd schade geleden door dat gebruik en wordt het doel van het verbod, namelijk het voorkomen van die schade, niet bereikt.

270. De eis dat een rechterlijke beslissing ten uitvoer kan worden gelegd vereist dus geen preventieve remedie, maar andersom vereist de beschikbaarheid van een preventieve remedie wel dat er middelen zijn om die remedie af te dwingen.