5.2 Unierecht en effectieve rechtsbescherming

164. Art. 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat de lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke bescherming op de onder het recht van de Unie vallende rechtsgebieden te verzekeren.1 Het artikel bevat daarmee een opdracht aan de lidstaten om te voorzien in rechtsmiddelen. Die verplichting sluit aan bij de verplichting van de nationale gerechten om het nuttig effect van het Unierecht te verzekeren en te voorzien in passende rechtsbescherming van de rechten die justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen.2

165. Art. 47 van het Handvest bepaalt dat recht bestaat op een doeltreffende voorziening in rechte tegen schending van de rechten die aan het Unierecht kunnen worden ontleend.3 Het geeft uitdrukking aan het hiervoor al tot uitdrukking gebrachte adagium ‘ubi ius, ibi remedium.’4 Art. 47 Handvest is, net als art. 13 EVRM, een afhankelijk recht.5 Met het opnemen van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in art. 47 Handvest heeft het recht op effectieve rechtsbescherming een constitutionele status gekregen, die blijkens art. 6 lid 1 VEU door de Unie als zodanig wordt erkend.6 Art. 47 Handvest bestrijkt het hele Unierecht en heeft in zoverre een breder bereik dan art. 6 EVRM, dat immers beperkt is tot (voor zover voor dit boek relevant) de ‘civil rights and obligations’ uit het EVRM (en de protocollen) zelf.7 Art. 47 Handvest bestrijkt dus ook bestuursrechtelijke kwesties, mits de autoriteiten althans Unierecht toepassen of handelen binnen het bereik van het Unierecht.8 Art. 47 Handvest heeft ook in zoverre een breed bereik dat het het recht op een doeltreffende voorziening in rechte garandeert van alle Unierechten en vrijheden, niet alleen van de rechten die ook een plek hebben gekregen in het Handvest zelf. Art. 47 richt zich blijkens art. 51 lid 1 Handvest niet alleen tot alle instellingen, organen en instanties van de Europese Unie, maar ook tot de lidstaten wanneer zij Unierecht toepassen.9 Art. 47 Handvest legt daarmee ook aan nationale rechters de plicht op om in alle gevallen waarin Unierecht aan de orde is, een effectieve rechtsbescherming te garanderen, en niet alleen in die gevallen waarin de lidstaten partij zijn.10 Het Handvest wijkt op dit punt overigens niet af van het EVRM, dat lidstaten evenzeer de verplichting oplegt om in alle gevallen waarin een schending van de materiële rechten aan de orde kan zijn, te voorzien in een effectief rechtsmiddel.

166. De eerste alinea van art. 47 Handvest is volgens de Toelichtingen bij het Handvest van de Grondrechten gebaseerd op art. 13 EVRM en de tweede alinea ‘correspondeert met’ art. 6 lid 1 EVRM.11 Art. 52 lid 3 Handvest bepaalt dat, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten uit het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die er door het EVRM aan worden toegekend. Wanneer daarbij wordt bedacht dat elk door het EVRM gewaarborgd recht zijn evenknie heeft in het Handvest, is duidelijk hoe belangrijk de invloed van het EVRM op (de rechten uit) het Handvest is. Ook het Hof van Justitie heeft voor de uitleg van de inhoud van art. 47 Handvest nadrukkelijk aansluiting gezocht bij de uitleg die het EHRM aan art. 6 en 13 EVRM heeft gegeven.12

167. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming het volgende inhoudt: ‘Voorts zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van het recht van de Unie vormt, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, dat in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is neergelegd en ook in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie opnieuw is bevestigd, en dat de rechterlijke instanties van de lidstaten ingevolge het in artikel 10 EG neergelegde samenwerkingsbeginsel de rechterlijke bescherming dienen te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen.’13

168. Het beginsel van effectieve rechtsbescherming is volgens deze definitie dus een algemeen beginsel van het recht van de Unie dat de rechterlijke instanties van de lidstaten opdraagt rechterlijke bescherming te verzekeren van de aan het Unierecht ontleende rechten. De toegang tot de rechter (die bevoegd moet zijn om de eerbiediging van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten te waarborgen) is daar een onderdeel van.14 Dat de nationale rechter op grond van het beginsel van loyale samenwerking tot taak heeft voor justitiabelen de rechtsbescherming te verzekeren van rechten die uit rechtstreeks werkende bepalingen van Unierecht voortvloeien, is overigens vaste jurisprudentie van het Hof.15 Dat past ook bij art. 19 lid 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin is opgenomen dat de lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren. Met de hiervoor weergegeven definitie is echter nog niets gezegd over de wijze waarop die rechtsbescherming moet worden geboden en de remedies die beschikbaar dienen te zijn.

169. Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte was al (veel) eerder in de jurisprudentie erkend dan het werd neergelegd in het Handvest.16 Wilman wijst erop dat het is terug te voeren op het arrest Salgoil uit 1968 waarin het hof overwoog dat bij miskenning van gemeenschapsrecht op de nationale rechter de plicht rust de belangen van onderdanen te handhaven. Voor zover aan justitiabelen rechten worden toegekend die de nationale rechter dient te handhaven, is de rechter aldus gehouden de bescherming van die rechten te verzekeren. Het is daarbij aan de nationale rechtsorde daartoe de bevoegde rechter aan te wijzen.17

170. In het arrest Johnston uit 1986 overwoog het Hof van Justitie dat het recht van een burger om zijn rechten voor een gerecht te doen gelden voortvloeit uit een algemeen ‘rechtsbeginsel dat ten grondslag ligt aan het constitutionele erfgoed dat alle Lid-Staten gemeen hebben.’18 Het beginsel van effectieve rechtsbescherming werd door het Hof van Justitie dus toen al erkend als een algemeen beginsel van Unierecht en omvat onder meer het recht op toegang tot de rechter.19

171. In het veel latere Otis-arrest uit 2012 overwoog het hof opnieuw dat het in art. 47 Handvest neergelegde recht op effectieve rechtsbescherming verschillende onderdelen omvat, waaronder het al genoemde recht op toegang tot de rechter, maar ook het beginsel van ‘equality of arms’ en het recht om zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.20

172. Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte uit art. 47 Handvest is, net als het recht op een effectief rechtsmiddel uit art. 13 EVRM, niet absoluut. Beperkingen zijn mogelijk mits deze beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd en er geen sprake is van een onevenredige of onduldbare ingreep die de gewaarborgde rechten in de kern aantast.21

173. Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte heeft niet alleen betrekking op de procedurele aspecten zoals de toegang tot de rechter als zodanig of andere procedurele rechten die ook door art. 6 EVRM worden gewaarborgd, maar heeft ook betrekking op de vraag welke remedies beschikbaar zijn.22 Daarop ga ik nu in. Na een algemene uiteenzetting over de eisen die aan remedies mogen worden gesteld, werk ik dat specifiek uit ten aanzien van het aanbestedingsrecht en een onderdeel van het consumentenrecht.