5.2 De eerste ervaringen in gemeenten

De dag na de gemeenteraadsverkiezingen op 6 maart 2002 had de grote dag van de invoering van het dualisme in (bijna) alle Nederlandse gemeenten moeten worden. Niemand sprak er die dag echter over. Het nieuws had een totaal andere lading. De gemeenteraadsverkiezingen hadden immers een grote schaduw vooruitgeworpen op de Tweede Kamerverkiezingen, die zouden plaatsvinden op 15 mei van dat jaar.

zegt de NOS hier achteraf over.1

De gevestigde orde van de Paarse kabinetten onder leiding van minister-president Wim Kok viel hard van zijn voetstuk en een totaal nieuwe politieke stroming, aangevoerd door de flamboyante Pim Fortuyn zorgde voor een ongekende politieke beroering. De Nederlandse politiek was in de ban van deze zichtbare omwenteling en wachtte vol spanning op de dag van de Tweede Kamerverkiezingen in mei. De ontwikkelingen in de gemeenten na de verkiezingen, de formatie van de eerste colleges van burgemeester en wethouders, die op duale leest geschoeid waren en de intrede van de eerste wethouders van buiten de gemeenteraad wisten nauwelijks enige publiciteit te genereren in het geweld van de landelijke politieke ontwikkelingen.

Diegenen, die hadden verwacht dat dit na de landelijke verkiezingen zou veranderen en de aandacht van politiek en bestuur zich zou richten op die grote structuurverandering, die zich in de gemeenten had voltrokken, kregen ongelijk. Anderhalve week voor de Tweede Kamerverkiezingen werd Pim Fortuyn na een radio-interview op het Mediapark in Hilversum vermoord. Een politieke moord, die het in staat van verwarring verkerende Nederlandse politieke landschap nog verder in onbalans bracht. Bij de verkiezingen werden bijna anderhalf miljoen2 stemmen uitgebracht op de vermoorde Fortuyn en zijn partij (de LPF) werd met 26 zetels de tweede partij in de Tweede Kamer. De voormalige derde partij, het CDA groeide met veertien zetels naar 43 zetels en werd onder leiding van Jan Peter Balkenende de grootste partij van het land. De grote verliezers waren de Paarse partijen, die gezamenlijk 43 zetels verloren. Een ware politieke aardverschuiving, die de gemoederen nog vele maanden zou bezighouden.

Want de rust was nog lang niet wedergekeerd. Een kabinet van CDA, LPF en VVD onder leiding van Jan Peter Balkenende was geen lang leven beschoren. De politieke onervarenheid van de LPF’ers, gecombineerd met het ontbreken van hun politieke leidsman, leidde tot een aaneenschakeling van conflicten, hetgeen resulteerde in de val van het kabinet Balkenende I na 86 dagen op 16 oktober 2002. Op 22 januari 2002 vonden nieuwe verkiezingen plaats, waarbij de LPF terugviel naar negen zetels. Op 27 mei 2003 trad het kabinet Balkenende II (CDA-VVD-D66) aan, waarna de politieke rust enigszins terugkeerde.

Ruim een jaar was de politiek in de ban geweest van het fenomeen Pim Fortuyn, waarbij de implementatie van het dualisme in het gemeentebestuur nauwelijks tot geen aandacht had gekregen. In de loop van dat jaar was wel de Provinciewet3 aangepast aan de nieuwe dualistische structuur en waren na de Provinciale Statenverkiezingen van 11 maart 2003 ook hier de nieuwe verhoudingen van toepassing geworden. De ‘Wet dualisering medebewindsbevoegdheden’4 was eveneens geruisloos van kracht geworden.

Hetzelfde gold voor de herindelingsgemeenten, die in 2002 nog uitgezonderd waren van de invoering van het dualisme en waarvoor de uitgestelde verkiezingen gelijktijdig met de tussentijdse Tweede Kamerverkiezingen plaatsvonden op 22 januari 2003. In het cruciale eerste jaar van gemeentelijk dualisme, werd politiek-bestuurlijk nauwelijks aandacht hieraan besteed. Dat blijkt ook uit de summiere bronnen, die over de eerste ervaringen in dat jaar te vinden zijn.

De meeste informatie over deze periode is te vinden in de eerste ‘evaluatie’ van de dualisering van het gemeentebestuur, die in 2002 door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werd uitgevoerd onder de titel ‘De eerste klap is een daalder waard.’5 Het betreft een korte kwantitatieve analyse van de mate, waarin de nieuwe aspecten van de Wet dualisering gemeentebestuur in de eerste maanden na de inwerkingtreding werden ingevoerd. Meer precies behandelt deze evaluatie de periode tussen de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 en het einde van de collegeonderhandelingen.6 Daartoe werd aan alle gemeenten, waar op 6 maart 2002 verkiezingen waren gehouden – enkele herindelingsgemeenten waren van deze verkiezingen uitgezonderd – begin mei 2002 een vragenlijst toegezonden. De respons op deze vragenlijst was groot: 91% van de formulieren7 werd ingevuld geretourneerd.

Een daadwerkelijke analyse is deze evaluatie echter niet te noemen. Het rapport van 48 pagina’s geeft voornamelijk weer in hoeverre gemeenten serieus werk maakten van de dualisering door bijvoorbeeld het aanstellen van een raadsgriffier, het door de raad benoemen van wethouders van buiten de raad of het instellen van een gemeentelijke rekenkamer.

Enkele opmerkelijke feiten uit dit rapport kunnen genoemd worden. Zo heeft in die eerste fase bijvoorbeeld minder dan de helft8 van de gemeenteraden bepaald dat de wethouders altijd bij de raadsvergaderingen aanwezig mogen zijn. In 40% van de gemeenteraden mocht dit uitdrukkelijk alleen op uitnodiging van de gemeenteraad. Dit zou later9 tot één van de weinige wetswijzigingen10 op basis van de evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur leiden, waarna wethouders weer het wettelijke recht kregen om bij vergaderingen van de gemeenteraad aanwezig te zijn en aan de beraadslagingen deel te nemen.

Ruim driekwart11 van de gemeenteraden benoemde uitsluitend wethouders vanuit hun midden.

Van de andere kant bekeken, kreeg dus twintig procent12 van de gemeenten een wethouder van buiten de raad en enkele13 gemeenten kregen er zelfs twee of drie. In één keer kwamen er 117 wethouders van buiten de raad in de colleges van burgemeester en wethouders.

Iets minder dan de helft14 van de gemeenten had al binnen de termijn van de formatie van het nieuwe college van burgemeester en wethouders een raadsgriffier benoemd, terwijl in bijna een kwart15 van de gemeenten de benoemingsprocedure in gang was gezet. Slechts de helft16 van deze griffiers combineert deze functie niet met een andere gemeentelijke functie. Een op de vijf17 griffiers is ook gemeentesecretaris. Deze ongewenste combinatie van functies wordt bij amendement18 al rechtgezet in de ‘Aanpassingswet dualisering gemeentebestuur’, die direct na de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur is ingediend. Omdat de verplichting tot het hebben van een raadsgriffier pas ingaat op 7 maart 2003, is het verbod op de combinatie van de functies van secretaris en griffier al van kracht op het moment dat iedere gemeente over een griffier moet beschikken.

Een korte paragraaf in ‘De eerste klap is een daalder waard’ gaat over de ‘Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’ krachtens het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet. Opmerkelijk is dat in de kop19 gesproken wordt over één verordening, waarin beide rechten (het recht op ambtelijke bijstand en het recht op fractieondersteuning) zouden worden gecombineerd. In de wetstekst is daar geen sprake van, maar de modelverordening van de VNG combineert beide wel. In ruim 20%20 van de gemeenten is deze verordening bij het afsluiten van de collegeakkoorden al tot stand gekomen, terwijl ruim een kwart21 van de gemeenten de verordening in procedure heeft. Ruim de helft22 moet er nog aan beginnen.

Hierbij moet nadrukkelijk opgemerkt worden dat deze verordening(en) pas een jaar na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur (dus op 7 maart 2003) hoeft te zijn vastgesteld. De verordeningen op de rekenkamer (-functie) – krachtens artikel 81a en verder van de Gemeentewet – en de nieuwe financiële verordeningen (krachtens de artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet), die vastgesteld moeten zijn op uiterlijk 15 november 2003, zijn in veel minder gemeenten in deze eerste fase na de invoering van de Wet dualisering gemeentestuur vastgesteld. Voor deze onderwerpen was op dat moment ook nog geen VNG-modelverordening beschikbaar. Het rapport verbindt hieraan de conclusie ‘dat de aanwezigheid van een modelverordening van invloed is op de termijn waarop gemeenten een verordening vaststellen.’23