3.3.4 Begrotingscyclus

Uit artikel 105 Grondwet volgt de begrotingscyclus, die wordt ingevuld en aangevuld in de Comptabiliteitswet. In de literatuur wordt de begrotingscyclus in drie of vijf fases ingedeeld.1 Hier wordt de indeling in vijf fases aangehouden, zoals onder andere wordt voorgestaan door Warmelink2 en Goedhart.3 De indeling in vijf fases geeft, anders dan de indeling in drie fases, meer specifiek weer hoe en wanneer het parlement betrokken is bij de besluitvorming over de begroting.

De eerste fase is de fase van de begrotingsvoorbereiding door de vakministers. In de tweede fase wordt de begroting ingediend bij het parlement, gevolgd door de parlementaire behandeling en vaststelling van de begroting. In de derde plaats vindt de begrotingsuitvoering plaats waarin op verschillende momenten aan het parlement verslag wordt gedaan in de budgettaire nota’s: de Voorjaarsnota, de Miljoenennota (Vermoedelijke Uitkomsten) en de Najaarsnota. Ook worden tegelijk met de Voorjaarsnota en de Najaarsnota de reguliere suppletoire begrotingen ingediend. Daarnaast wordt tijdens de fase van de begrotingsuitvoering toezicht gehouden op de departementale begrotingen door de Minister van Financiën. In de vierde fase vindt de controle van de rekening door de departementale accountantsdiensten en de Algemene Rekenkamer plaats. Als laatste en vijfde fase wordt rekening en verantwoording afgelegd door de regering aan het parlement en vindt controle plaats door het parlement, inclusief decharge van de ministers.

In de praktijk overlappen de vijf fases elkaar. In één kalenderjaar lopen drie budgetcycli naast en door elkaar: de begrotingsvoorbereiding (voor het jaar t +1) , de begrotingsuitvoering (over het jaar t) en de verantwoording over de begroting (over het jaar t-1). Neem als voorbeeld het kalenderjaar 2016. Vanaf januari 2016 wordt op de departementen begonnen met de voorbereiding voor de ontwerpbegrotingen voor het jaar 2017 (eigenlijk wordt eind 2015 al begonnen met de voorbereiding met de vaststelling van de Rijksbegrotingsvoorschriften door de Minister van Financiën). De besluitvorming over het ontwerpbegrotingen vindt in de eerste helft van het jaar plaats (tot en met augustus). In mei 2016 wordt verantwoording afgelegd en worden de rekeningen over de begroting van 2015 vastgesteld. Tevens vindt gedurende het jaar 2016 de begrotingsuitvoering van de begroting over het jaar 2016 plaats. De Minister van Financiën houdt toezicht op de begrotingsuitvoering door de vakdepartementen en ook het parlement wordt regelmatig van informatie voorzien over de begrotingsuitvoering door middel van budgettaire nota’s. Tevens worden wijzigingen in de lopende begroting aangebracht door middel van suppletoire begrotingen.

De samenloop van de verschillende budgetcycli is ook terug te zien in de budgettaire nota’s en de beleidsbrieven. Zowel de Voorjaarsnota, de Miljoenennota en de Kaderbrief bevatten informatie over de begrotingsuitvoering als over de begroting voor het volgende jaar. De Voorjaarsnota wordt daarnaast omstreeks dezelfde tijd vastgesteld als de ontwerpbegrotingen voor het volgende jaar. Ook sinds de verantwoording in 2000 naar voren geschoven is, kan de verantwoording en de evaluatie van het beleid direct worden meegenomen in de begrotingsuitvoering van het betreffende jaar en bovendien kan de evaluatie worden meegenomen in de besluitvorming over de ontwerpbegrotingen voor het komende jaar. Het parlement speelt vooral in de tweede, derde en vijfde fase een prominente rol. In de tweede fase behandelt het parlement begrotingswetsvoorstellen en stelt deze vervolgens vast. Ook debatteert het parlement over de Miljoenennota. Hoewel het parlement de Miljoenennota niet vaststelt, is deze politiek wel van aanzienlijke betekenis en daarmee ook voor de verdere besluitvorming over de begroting. Wanneer het parlement de in de Miljoenennota gepresenteerde cijfers en voorstellen stilzwijgend of expliciet aanvaard gaat het hiermee ten slotte materieel akkoord. De formele bevestiging van deze besluitvorming vindt later bij (begrotings)wet plaats. Tijdens de begrotingsuitvoering, de derde fase, stelt het parlement de suppletoire begrotingen vast en wordt het parlement geïnformeerd over de begrotingsuitvoering. Met name bij de behandeling van de Voorjaarsnota worden nog wel eens bijstellingen gepresenteerd. Ook hier wordt ervan uitgegaan dat als het parlement de voorstellen in de nota stilzwijgend of expliciet aanvaard, het hiermee materieel akkoord gaat. In de laatste fase is er een belangrijke rol voor het parlement weggelegd bij de controle van de minister over het financieel beheer en bestuur aan de hand van de door de Algemene Rekenkamer gepresenteerde goedgekeurde rekening. In deze fase stelt het parlement de slotwetten en eventueel een indemniteitswet vast en verleent het formeel decharge aan de ministers. Maar ook wordt er tijdens het verantwoordingsdebat gedebatteerd tussen de Tweede Kamer en de minister-president en Minister van Financiën over de verantwoordingsbrief en de daarin opgenomen focusonderwerpen. Hoewel het parlement, formeel, niet bij de begrotingsvoorbereiding betrokken is – de eerste fase – heeft het parlement sinds de verplichting om het Stabiliteitsprogramma voor 1 mei in te dienen bij de Commissie, in april de gelegenheid om met de regering in debat te treden over de globale begrotingsplannen zoals neergelegd in het Stabiliteitsprogramma. Ook hier stemt het parlement materieel in met het programma, tenzij het parlement het programma expliciet verwerpt.