Morganatisch burgerschap 2019/4.4.3:4.4.3 LGO-besluit 2013

Morganatisch burgerschap 2019/4.4.3

4.4.3 LGO-besluit 2013

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Zoals hiervoor vermeld, was de Commissie voornemens om het partnerschap tussen de Unie en de LGO substantieel te herzien. In de woorden van de Commissie was het de bedoeling ‘te onderzoeken hoe afstand kan worden genomen van de klassieke ontwikkelingsaanpak en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de LGO te versterken en hun integratie in de regionale en de wereldeconomie te bevorderen, rekening houdende met niet alleen de problemen waarmee zij zich geconfronteerd zien, maar ook het potentieel waarover zij beschikken’.1 Om deze reden heeft de Commissie in 2008 een Groenboek uitgebracht teneinde het debat tussen de LGO en de Unie te vergemakkelijken, ‘met name waar het gaat om de algemene filosofie die aan deze betrekkingen op de langere duur ten grondslag moet liggen’.2 De algemene aanpak van de LGO-regeling heeft gelegen in een ontwikkelingssamenwerking tussen de E(E) G resp. Unie met de LGO om armoede op de LGO te bestrijden. Deze aanpak past volgens het Groenboek van de Commissie niet meer bij de huidige stand van zaken.3

Hoewel de LGO volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie geen integrerend deel uitmaken van de EU4 kunnen zij volgens de Commissie niet worden gezien als derde landen. De LGO zijn namelijk staatsrechtelijk nauw verbonden aan een Unielidstaat, met als gevolg dat zij naar de mening van de Commissie in feite niet kunnen worden losgezien van de Unie.5 Het partnerschap tussen de LGO en de EU kreeg door de jaren heen steeds meer kritiek van sommige lidstaten, omdat de LGO profiteren van de ontwikkelingshulp van de Unie, terwijl sommige LGO moeilijk kunnen worden beschouwd als een ontwikkelingsland.6 Om die reden vindt de Commissie dat de LGO-regeling die gold ten tijde van het Groenboek, niet toereikend is voor de LGO. De problemen waar de LGO mee kampen vereisten volgens de Commissie een andere aanpak dan louter een klassieke ontwikkelingssamenwerking, zoals dat het geval is bij ACS-staten en derde landen.7 De duurzame ontwikkeling van de LGO is naar de mening van de Commissie het beste gediend als de LGO meer worden geïntegreerd in de regionale markten en in de wereldmarkt.8 Opvallend hierbij is dat de Commissie bij de integratie in de regionale markten en de wereldmarkt van de LGO ook rekening tracht te houden met het potentieel van de LGO, zoals de deskundigheid van de LGO op bepaalde terreinen en de beschikbaarheid van de LGO over bepaalde natuurlijke bronnen.9 Daarnaast vindt de Commissie het van belang dat ook aandacht wordt besteed aan bepaalde milieuaspecten, zoals de kwetsbaarheid van de LGO voor klimaatverandering.10 Deze nieuwe samenwerking dient dan ook te worden gebaseerd op wederzijdse belangen tussen de LGO en de Unie. Zo verlangt de Commissie dat de LGO in de regio waar zij liggen de normen van de Unie op het gebied van milieu, de rechtsstaat, eerbiediging van mensenrechten bevorderen.11 Daarnaast is van belang dat de LGO bijvoorbeeld klimatologisch onderzoek over hun ecologische rijkdom mogelijk maken, aldus de Commissie.12

Tot aan het LGO-besluit van 2013 wordt de rechtsbetrekking tussen de Unie en de LGO in beginsel niet gebaseerd op wederzijdse belangen van de Unie en de LGO. De verantwoordelijkheid van de LGO tot aan het LGO-besluit van 2013 beperkt zicht voornamelijk tot de rol van ‘begunstigde van een niet- wederkerige associatieregeling’.13 Om deze reden acht de Commissie het van belang dat de LGO die een rijke biodiversiteit hebben, deze toegankelijk moeten maken voor wetenschappelijke documentatie.14 Aangezien Deel IV van het Verdrag volgens de Commissie genoeg speelruimte laat voor een eventuele ‘modernisering’ van de LGO-regeling, verwacht de Commissie dat de EU en de LGO meer zullen samenwerking op verscheidene terreinen, zoals het economisch beleid, ondernemings- en werkgelegenheidsbeleid, sociaal beleid, handel en investeringen, infrastructuur enzovoorts.15

Opvallend aan dit Groenboek van de Commissie is dat het een nieuw elan wil geven aan de relatie tussen de EU en de LGO. De Commissie wil de relatie met de LGO, die voornamelijk is gebaseerd op armoedebestrijding, binnen de kaders van het Verdrag veranderen naar een van versterking van de concurrentiekracht van de LGO en meer samenwerking met andere landen in de eigen regio.16 De Commissie wil derhalve de rechtsverhouding van de LGO in het nieuwe LGO-besluit zodanig invullen dat de LGO de ‘voorposten’, of in de woorden van de Commissie de ‘buitenste grenzen’, van de Unie worden.17 Het Nederlandse kabinet heeft deze visie van de Commissie sterk onderschreven.18 Nederland acht het immers van groot belang dat de associatieregeling van de LGO toegesneden is op de behoeften van de LGO.19 De inzet van de Commissie om de nadruk van de LGO-regeling te verleggen naar de versterking van de concurrentiekracht en rechtsstatelijkheid in plaats van armoedebestrijding, sluit volgens het Nederlandse kabinet goed aan bij de huidige stand van zaken in een globaliserende wereld.20 In dit licht heeft het Nederlandse kabinet enkele ideeën en aanbevelingen gedaan voor de nieuwe verhouding tussen de Unie en de LGO:

“–

Het feit dat de LGO onderdeel van de Europese familie zijn brengt rechten en plichten met zich mee. In dit licht zou de Commissie de LGO moeten helpen om op termijn – op vrijwillige basis – Europese standaarden over te nemen, bijvoorbeeld op het terrein van goed bestuur.

–

De toekomstige handelingsregelingen zouden structureel van aard moeten zijn en gerichter zijn toegesneden op bestaande of potentierijke economische activiteiten van de verschillende LGO.

–

De LGO zouden geholpen moeten worden om verder te integreren in de regio waarin zij zijn gelegen, onder andere door verdere diversificatie van hun economieën te stimuleren. Onderzocht zou kunnen worden of er mogelijkheden zijn om industriële, logistiek of kennisgerichte activiteiten verder uit te bouwen en te onderscheiden.

–

De Commissie zou er op moeten toezien dat de belangen van de LGO systematisch in aanmerking worden genomen in contacten met derde landen in de regio’s waarin zij gelegen zijn.

–

De Commissie zou de ervaring en expertise die is opgedaan in het kader van de UPG moeten aanwenden om de risico’s die samenhangen met de kleinschaligheid van het bestuursapparaat van veel LGO, bijvoorbeeld op het terrein van economie en de integriteit, te beperken.”21

Deze punten van het kabinet illustreren dat de visie van de Commissie zoals uiteengezet in het Groenboek volgens het kabinet kan worden beschouwd als een goed uitgangspunt voor de nieuwe relatie tussen de Unie en de LGO.22 Zowel de rijksregering als de Commissie is derhalve van mening dat afstand moet worden genomen van de klassieke ontwikkelingssamenwerking ter bestrijding van armoede zoals die voor ogen stond in 1957. Een stevige positie van de LGO in het raamwerk van de Unie wordt derhalve toegejuicht. Opvallend is ook dat het Nederlandse kabinet de wederkerigheid van de rechtsbetrekking tussen de Unie en de LGO benadrukt, door te stellen dat het onderdeel zijn van de ‘Europese familie’ verschillende ‘rechten en plichten’ met zich brengt.

Naar aanleiding van reacties op het Groenboek heeft de Commissie eind 2009 een Mededeling gedaan voor een nieuw partnerschap met de LGO.23 In deze Mededeling meent de Commissie dat er een brede consensus bestaat onder de lidstaten om de LGO-regeling substantieel te herzien.24 De LGO-regeling dient volgens de Commissie na het nieuwe LGO-besluit een drieledig doel te hebben: ten eerste het versterken van het concurrentievermogen van de LGO,25 ten tweede het verbeteren van het aanpassingsvermogen van de LGO26 en tot slot het bevorderen van de samenwerking tussen de LGO en andere partners in hun regio.27 Daarnaast verdient volgens de Commissie opmerking dat de toekomstige betrekkingen tussen de EU en de LGO een wederzijds karakter in zich dienen te bergen.28 Dit wederkerige karakter heeft onder andere te maken met de omstandigheid dat de inwoners van de LGO die in beginsel de nationaliteit hebben van een lidstaat Unieburgers zijn, met als gevolg dat hun verhouding met de Europese rechtsorde is gebaseerd op ‘nauwe banden die uit de gemeenschappelijke geschiedenis en de grondwettelijke tradities [voortvloeien]’.29 Het Koninkrijk onderschrijft deze nieuwe strekking van de Mededeling van de Commissie en moedigt de LGO aan om op vrijwillige basis de voor hen relevante regelgeving van de Unie over te nemen.30 De Unie en het Koninkrijk willen derhalve, na ongeveer vijftig jaar een relatie van ontwikkelingssamenwerking te hebben met de LGO, een gelijkwaardiger partnerschap waarin ook aandacht bestaat voor wat de LGO hebben te bieden aan de Unie.31 In dit kader wordt gedacht aan bijvoorbeeld instituten op het terrein van ‘duurzame energie’32 en het uitdragen van Europese normen en waarden in de buurlanden van de LGO.33 Hiermee lijkt de Commissie volgens het Koninkrijk convergentie na te streven tussen het UPG- en LGO-regime.34

Het LGO-besluit dat thans geldt, is het op 1 januari 2014 in werking getreden Besluit 2013/755/EU van 25 november 2013. Het besluit heeft een geldigheidsduur tot 2020 en betreft een aanzienlijke modernisering van het LGO-besluit uit 2001. Als ultieme doelstelling van het besluit is geformuleerd het stimuleren van duurzame ontwikkeling, en betreft daarmee dus niet zozeer de bestrijding van armoede.35 In dit kader worden drie pijlers genoemd die dienen bij te dragen aan de verwezenlijking van dit doel, te weten (1) de bevordering van het concurrentievermogen, (2) de vermindering van de kwetsbaarheid en (3) de samenwerking van de LGO in hun eigen regio.36 Het Koninkrijk ondersteunt dit nieuwe LGO-besluit voor een groot deel, alhoewel het bezwaar heeft gemaakt tegen art. 47 Besluit met betrekking tot de afhandeling van administratieve fouten van de LGO die voor rekening komen van de lidstaat.37 Volgens het Koninkrijk staat deze bepaling een gelijkwaardige relatie tussen de Unie en de LGO in de weg.38 Vermoedelijk is de nationaal-staatsrechtelijke verhouding in het Koninkrijk de reden voor deze stellingname. Aangezien de landen naar constitutioneel Koninkrijksrecht autonomie hebben op veel terreinen, ligt het volgens het Koninkrijk niet voor de hand om de aan de LGO toerekenbare fouten voor rekening van de lidstaat te laten komen.39

Over dit laatste LGO-besluit gaat de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak XBV/TBG Limited vs. Staatssecretaris van Financiën.40 Dit geval gaat over de vraag of het Unierecht inzake het vrij verkeer van kapitaal van toepassing is, indien een lidstaat, in casu het Koninkrijk der Nederlanden, zijn handelsverkeer met de eigen LGO kan onderwerpen aan beperkingen.41 In dit arrest brengt het Hof van Justitie de hoofdregel in Leplat in herinnering; namelijk dat bepalingen van het VwEU die niet in Deel IV VwEU staan zonder uitdrukkelijke verwijzing niet van toepassing zijn op de LGO. Vervolgens merkt het Hof van Justitie op dat in Deel IV VwEU bepalingen inzake het vrij verkeer van kapitaal ontbreken.42 Het Hof van Justitie oordeelt vervolgens:

“Gelet op de in punt 45 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak [o.a. Leplat en Eman en Sevinger] en gelet op het feit dat het vierde deel van het EG-Verdrag noch het LGO-besluit, met als rechtsgrondslag dat deel van het Verdrag, uitdrukkelijk verwijst naar artikel 56 EG, dient de prejudiciële vraag te worden getoetst aan dat artikel 47, lid 1, en dient te worden nagegaan of de draagwijdte van deze bepaling is gepreciseerd of afgebakend in andere regels van de bijzondere regeling waaronder de associatie EU-LGO valt. […] Gelet op het bovenstaande dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord, zonder dat behoeft te worden onderzocht in welke mate de Unierechtelijke regels betreffende de verhoudingen tussen de Unie en de LGO van toepassing zijn op een lidstaat en zijn eigen LGO, dat het recht van de Unie aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een belastingmaatregel van een lidstaat waardoor het kapitaalverkeer tussen deze lidstaat en zijn eigen LGO wordt beperkt, in zoverre daarmee de doelstelling van bestrijding van belastingontduiking daadwerkelijk en evenredig wordt nagestreefd.”43

Hoewel het Hof van Justitie zich in deze uitspraak niet expliciet uitlaat over de vraag of het kapitaalverkeer tussen de lidstaat en de eigen LGO dient te worden getoetst aan Unierechtelijke regels inzake het vrij verkeer van kapitaal, toetst het Hof van Justitie deze kapitaalbetrekking aldus wel aan het LGO- besluit.

De trend dat de rechtsbetrekking tussen de LGO en de Unie verandert naar een wederkerig partnerschap met over en weer verplichtingen, blijkt tevens uit het voorstel van de Raad voor het toekomstige LGO-besluit 2020/21.44 De structuur van het huidige LGO-besluit uit 2013 wordt hoofdzakelijk overgenomen door het toekomstige LGO-besluit. Ook het toekomstige besluit zal bestaan uit drie pijlers, zijnde politieke zaken, handen en tot slot samenwerking.45 Het toekomstige besluit besteed aandacht aan duurzame ontwikkeling en klimaat.46 Dit past in de geconstateerde verandering dat de LGO-EU-rechtsbetrekking niet (meer) ziet op ontwikkelingssamenwerking.47 In overeenstemming met het huidige LGO-besluit worden in het voorstel voor het toekomstige LGO-besluit verschillende vraagstukken van wederzijds belang genoemd. Deze betreffen onder meer economische diversifiëring van de economieën van de LGO, het bevorderen van de groene economie, het duurzaam beheer van natuurlijke bronnen en het bevorderen van rampenrisicovermindering.48 Een relevante wijziging die het voorstel voor het LGO-besluit met zich brengt, is dat het een specifieke bepaling bevat die regionale samenwerking tussen de LGO en de UPG bevordert.49 Art. 82 van het voorstel maakt het namelijk mogelijk dat een financiële toewijzing wordt gegeven aan één of meer LGO en één of meer UPG.50

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.