2.9.3 De uitvoering

Tijdens de uitvoeringsfase is iedere minister verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van het ministerie waarover hij de leiding heeft.1 De Cw 2016 somt de verantwoordelijkheden van de minister in dit kader op: van (onder andere) het vaststellen en uitvoeren van het beleid tot het toezicht houden op de uitvoering en het onderzoeken van de doeltreffendheid en de doelmatigheid ervan.

Een probleem zou ontstaan indien de vaststelling van de begroting niet is afgerond voor 1 januari van het jaar waarvoor die begroting geldt, hetgeen in de praktijk met enige regelmaat voorkomt. Een minister zou dan immers geen uitgaven kunnen doen voor zijn ministerie, waardoor er geen beleid zou kunnen worden uitgevoerd. Artikel 2.25, eerste lid, Cw 2016 voorkomt die situatie. Op grond van die bepaling wordt lopend beleid dat ten grondslag ligt aan een begroting die nog niet is vastgesteld, ‘met terughoudendheid in uitvoering genomen’.2 Onder lopend beleid wordt beleid verstaan dat al door de Staten-Generaal is goedgekeurd door middel van de begroting van het voorafgaande jaar of waarover de Staten-Generaal zijn geïnformeerd.3 Nieuw beleid dat ten grondslag ligt aan een begroting die nog niet is vastgesteld, wordt niet in uitvoering genomen.4 Een uitzondering kan worden gemaakt als uitstel van de uitvoering naar het oordeel van de betrokken minister niet in het belang van het Rijk is en hij de Staten-Generaal daarover heeft geïnformeerd.

Opvallend is dat met deze bepaling afstand is genomen van de zogenoemde viertwaalfdenregeling uit de Cw 2001. Daarin was de bevoegdheid voor ministers geregeld om, indien er niet tijdig een nieuwe begroting was vastgesteld, voor het aangaan van verplichtingen te beschikken over ten hoogste vier twaalfde gedeelten van de vorige begroting, en voor het verrichten van uitgaven zelfs over het gehele bedrag zoals genoemd in het begrotingsvoorstel. Het vier twaalfde deel, oftewel een derde van de vorige begroting, zag op de bedragen, die bij de overeenkomstige begrotingsartikelen vermeld waren, en dus niet op het totaal van de begroting. Ook bestond op grond van het tweede lid van artikel 23 Cw 2001 voor de minister de mogelijkheid om, in overeenstemming met de minister van Financiën, voor een groter deel verplichtingen aan te gaan. Aangezien dit in de praktijk veelvuldig gebeurde, is er in de Cw 2016 voor gekozen om niet langer een dergelijke expliciete grens op te nemen.5

Hoewel de inhoud van zowel het oude artikel 23 Cw 2001 als het huidige artikel 2.25 Cw 2016 pragmatisch bezien best te begrijpen valt, wordt hierdoor gebroken met het zogeheten prealabiliteitsbeginsel, dat stelt dat er geen uitgaven mogen worden verricht voorafgaand aan de vaststelling van de begroting. Een zekere mate van terughoudendheid bij de toepassing hiervan is dan ook gewenst. Uit het loslaten van de viertwaalfdenregeling blijkt echter dat daarvan de afgelopen jaren ten aanzien van artikel 23 Cw 2001 geen sprake was. Het is daarom de vraag of dit bij het huidige artikel 2.25 Cw 2016 anders zal zijn.

Verder biedt de Cw 2016 de mogelijkheid voor de minister om namens de Staat privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten die uit het te voeren beheer voortvloeien.6 Zelfs al zijn bij het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen de bij of krachtens de Cw 2016 gestelde regels niet nageleefd, dan nog blijven de betreffende rechtshandelingen geldig, aldus artikel 4.9 Cw 2016.7 Dit is slechts anders, indien het regels betreft omtrent de bevoegdheid van de handelende personen.

Tijdens de uitvoering van de begroting kan blijken dat wijzigingen nodig zijn. Die worden verwerkt via zogenoemde suppletoire begrotingsvoorstellen, die het reguliere wetgevingstraject volgen. De minister van Financiën dient deze voorstellen in bij de Tweede Kamer, tegelijkertijd met de zogeheten Voorjaars- of Najaarsnota uiterlijk op respectievelijk 1 juni en 1 december.8 In het verleden bestond deze bundeling van suppletoire begrotingsvoorstellen per twee momenten in het jaar niet. Wijzigingsvoorstellen, zowel incidentele wijzigingen als de zogeheten verzamelsuppletoiren, konden toen het hele jaar door worden ingediend. De praktijk leerde dat suppletoire begrotingsvoorstellen, in strijd met het prealabiliteitsbeginsel, vaak pas werden ingediend nadat de besteding van de bedragen al had plaatsgevonden.9 Dit ondergroef het budgetrecht van de Tweede Kamer, aangezien er weinig andere keuze was dan het achteraf instemmen met de reeds uitgevoerde wijzigingen. Met de bundeling van suppletoire begrotingsvoorstellen bij de Voor-jaars- of Najaarsnota is het basisprincipe dat in beginsel slechts kan worden afgeweken van de oorspronkelijke begroting nadat de suppletoire begrotingsvoorstellen zijn aangenomen, weer in ere hersteld. Het indienen van tussentijdse incidentele suppletoire begrotingsvoorstellen is weliswaar mogelijk, maar komt in de praktijk weinig voor.10