7.6 Koninkrijksburgerschap als uitgangspunt: een optie

Het burgerschapsbegrip kent een eeuwenoude traditie. In Hoofdstuk II is dit geïllustreerd aan de hand van de bestudering van verschillende typen burgerschap, variërende van burgerschap in de klassieke oudheid tot burgerschap in de jaren van de Franse Revolutie. De aantrekkingskracht van het begrip zit in ieder geval in de omstandigheid dat het een rechtsverhouding met zich brengt tussen de burger en de rechtsorde waarvan de burger deel uitmaakt. Dit kenmerk ontbreekt in de statutaire rechtsorde. Het Nederlanderschap als burgerschap vindt geen nadere invulling in de rechtsorde van het Koninkrijk, maar in de afzonderlijke rechtsordes van de landen van het Koninkrijk. Een wezenlijk gebrek dat dit construct met zich brengt is dat enerzijds een beroep wordt gedaan op de normatieve uitgangspunten in het burgerschapsdenken (‘er is een uniform burgerschap’), terwijl anderzijds het staatsburgerschap morganatisch wordt ingevuld. Zo komen rijkswetten tot stand zonder dat de politieke representanten van de burgers van de overzeese landen meebeslissen. Adviserende bevoegdheden van overzeese vertegenwoordigende organen volstaan in dit kader niet, zoals blijkt uit het geschetste kader in Hoofdstuk II. Dientengevolge wordt in het Koninkrijk recht geschapen waar niet alle burgers door middel van hun politieke representanten een medebeslissende rol in hebben gespeeld. Deze gang van zaken komt niet voor in het Franse of het EU-bestel. De Franse constitutionele geschiedenis illustreert dat het revolutionaire gedachtegoed inzake burgerschap en politieke representatie stroperig en moeizaam in de staatkundige praktijk is gebracht. Daarbij is geworsteld met de vraag wat de constitutionele positie is van de ingezetenen van de koloniën. De uitkomst hiervan is geweest dat dit gedachtegoed inzake het burgerschapsbegrip en politieke representatie uitgebreid is naar de koloniën, waarbij de betrokkenheid van de ingezetenen van de zogenoemde vieilles colonies vlotter is gelopen dan de koloniën die zijn veroverd gedurende de tweede Franse koloniale golf. Ook in de EU wordt getracht dit gedachtegoed te absorberen. In de Unie wordt hieraan tegemoet gekomen, allereerst door de installatie van het Unieburgerschap waaraan rechten (en volgens het VwEU plichten) zijn gekoppeld. Hoewel de LGO buiten de territoriale werkingssfeer vallen van het Unierecht, lijkt na de Delvigne- uitspraak het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement onlosmakelijk verbonden te zijn aan de status van Unieburger. Hoewel de LGO-besluiten worden genomen door de Raad, en het Europees Parlement daarbij een adviserende rol kan spelen, worden de Unieburgers in de LGO politiek gerepresenteerd in het vertegenwoordigende orgaan van de Unie. Niettemin wordt in het meest recente LGO-besluit uit 2013 regelmatig verwezen naar bepalingen uit Unieregelgeving waar het Europees Parlement wel een medebeslissende functie heeft gehad. Waar volgens het Hof van Justitie het Europees Parlement niet kan worden aangemerkt als een wetgevend orgaan, worden de Franse burgers en de Nederlandse burgers van de LGO van Frankrijk en het Koninkrijk gerepresenteerd in dit parlement. In het Koninkrijk is sprake van een omgekeerde situatie: waar de Nederlandse Staten-Generaal de facto functioneren als het vertegenwoordigende orgaan binnen het Koninkrijk, worden de Nederlandse staatsburgers van de overzeese landen in beginsel niet vertegenwoordigd in dit parlement. Eerder is in de rechtswetenschappelijke literatuur in het Koninkrijk dit gebrek gekwalificeerd als het ‘democratisch deficit’1 binnen het Koninkrijk.2 De oorzaak van dit deficit kan worden gezocht in de invulling van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk. Het Nederlanderschap wordt krachtens het Statuut aangemerkt als een Koninkrijksaangelegenheid, met als gevolg dat er sprake is van een ongedeeld burgerschap, terwijl de daaraan gekoppelde rechten en plichten landsaangelegenheden zijn. Indien in de statutaire rechtsorde de iure zou worden voorzien in een Koninkrijksparlement alwaar de wil van alle Nederlandse staatsburgers zou kunnen vastgesteld, dan zou het voorgaande gebrek zich niet voordoen. Een dergelijk parlement bestaat echter niet, met als gevolg dat het huidige construct aangaande het Koninkrijksburgerschap op cruciale punten tekortschiet. Het doorvoeren van wijzigingen in dit kader is derhalve noodzakelijk. Indien het Koninkrijk wil dat de burgers van de overzeese landen rijksregelgeving naleven, dan is het noodzakelijk dat hun de mogelijkheid wordt geboden door middel van hun politieke representant mee te beslissen over de totstandkoming van rijksregelgeving, dan wel dat de uitvoerende macht in het Koninkrijk over zijn handelen verantwoording verschuldigd is aan de politieke representant van de overzeese Nederlander.

In het verleden zijn hiertoe verschillende voorstellen gedaan.3 Na de inwerkingtreding van het Statuut in 1954 ontstonden de eerste signaleringen rondom het democratisch deficit in het Koninkrijk vermoedelijk eind jaren negentig van de vorige eeuw.4 Nadien zijn enkele rapporten verschenen over het democratisch deficit in het Koninkrijk. In deze rapporten variëren de aangedragen oplossingen in de mate van ingrijpendheid zeer. Zo wordt door de Werkgroep Democratisch Deficit Koninkrijk5 gesteld dat de overzeese parlementen, teneinde invloed te willen in de totstandkoming van rijksregelgeving, actiever gebruik dienen te maken van hun bevoegdheden zoals deze voortvloeien uit het Statuut.6 Aan deze bevoegdheden is in paragraaf 7.3.2 (‘De rijksregelgevingsprocedures: rijkswet, algemene maatregel van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen’) van dit hoofdstuk aandacht besteed. Zo kunnen de Staten één of meer bijzondere gedelegeerden afvaardigen voor de plenaire behandeling van een voorstel van rijkswet in de Staten-Generaal.7 Opmerking verdient dat de gedelegeerde geen stemrecht heeft in de Kamers van de Staten- Generaal. Indien de gedelegeerde de zienswijze van de Nederlanders overzee naar voren brengt, is een relevante vraag wie namens de burgers overzee meebeslist in de Staten-Generaal. Het antwoord op deze vraag is niemand, aangezien de leden van de Staten-Generaal geen mandaat hebben van de burgers overzee om namens hen te stemmen. Daarnaast wordt gepleit voor de invoering van een interparlementaire commissie, bestaande uit delegaties van de parlementen van de landen. Volgens de Werkgroep kan het opzetten van een dergelijke interparlementaire commissie een belangrijke stap betekenen ‘voor het terugdringen van het democratisch deficit, zonder dat daarvoor per se een wijziging van het Statuut nodig is’.8 Een dergelijke commissie zou functioneren als gesprekspartner van de rijksministerraad.9 Ook dit voorstel geeft blijk van een lichtvoetige oplossing die het democratisch deficit niet opheft. Een dergelijke commissie zou een raadplegende functie krijgen, met als gevolg dat van een medebeslissende rol van de representant van de overzeese burger geen sprake is.10 Vergelijkbare voorstellen die geen wijziging in het Statuut noch de Grondwet vergen, zijn tevens gedaan in andere verslagen die zijn opgesteld ten aanzien van het democratisch deficit van het Koninkrijk.

Naast vergelijkbare etherische oplossingen, wordt in verschillende studies tevens stilgestaan bij een mogelijke installatie van een Koninkrijksparlement. Zo stelt de Werkgroep Democratisch Deficit Koninkrijk dat voor de instelling van een dergelijk parlement een ingrijpende herziening van het Statuut noodzakelijk is.11 Dit Koninkrijksparlement zal volgens de Werkgroep tot taak hebben samen met de Koninkrijksregering als de formele rijkswetgever op te treden en controle uit te oefenen op het handelen van de Rijksministerraad.12 De Werkgroep stelt in dit kader dat het niet voor de hand ligt dat er een vertrouwensband zou bestaan tussen de leden van dit parlement en de ministers van het Koninkrijk. Niettemin zou het parlement de besluiten van de Rijksministerraad moeten kunnen tegenhouden, aldus de Werkgroep. Op welke wijze het parlement dit zou moeten kunnen, wordt echter niet uitgelegd.13 In het verlengde van de installatie van een Koninkrijksparlement, is het rapport van de Commissie Democratisch Deficit van 11 november 2009 relevant.14 In dit rapport wordt enkele keren gerefereerd aan het burgerschap van het Koninkrijk. Zo wordt gesteld dat actief kiesrecht een essentiële voorwaarde is voor democratie en ‘verantwoordelijk burgerschap’.15 Bij de behandeling van het democratisch deficit in het Koninkrijk wordt gesuggereerd dat dit deficit gelegen is in de omstandigheid dat ‘de meeste burgers van de Antillen en Aruba, hoewel Nederlandse staatsburgers, het actieve kiesrecht ontberen voor de Nederlandse Staten-Generaal, die in het Koninkrijksstatuut materieel fungeren als het Koninkrijksparlement’.16 De Commissie Democratisch Deficit vervolgt: “Om een goede democratische constellatie in het Koninkrijk en een daarbij passen verantwoordelijk burgerschap te waarborgen is het kiesrecht, […], een essentiële voorwaarde.”17 Dientengevolge stelt de Commissie voor alle Nederlandse staatsburgers in de overzeese landen het kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal toe te kennen.18 Het primaire argument voor deze zet is volgens de Commissie gelegen in de omstandigheid dat de Staten-Generaal in de statutaire rechtsorde bindende regelgeving uitvaardigen voor de ingezetene Nederlandse burgers van de overzeese landen en de rijksministers controleren.19 Het voorgaande zou een wijziging van het Statuut noch de Grondwet noodzakelijk maken. Alleen de Kieswet, in het bijzonder het hiervoor aange haalde art. B1, zou moeten worden aangepast.20 Hoewel deze oplossing aantrekkelijk lijkt, is zij niet ideaal en wel om de volgende reden. De statutaire rechtsorde voorziet in een onderscheid tussen Koninkrijksaangelegenheden en landsaangelegenheden. Dit onderscheid is relevant bij de vraag wie waarover gaat. Een veronderstelling bij de regulering van de landsaangelegenheden is dat louter de ingezeten staatsburgers van het betrokken land door middel van hun politieke representant meebeslissen over landswetgeving. Indien Nederlandse staatsburger van de overzeese landen het kiesrecht krijgen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan wordt het deficit in de statutaire rechtsorde weliswaar fors verminderd,21 maar een nadelig gevolg is dat niet meer wordt toegekomen aan het principe dat bij een landsaangelegenheid de staatsburgers van het betrokken land meebeslissen. Hierdoor wordt met het uitbreiden van het kiesrecht voor de Tweede Kamer aan de staatsburgers van de overzeese landen een probleem opgelost, maar wordt tegelijkertijd ook een nieuw probleem in het leven geroepen. Een andere oplossing is derhalve aangewezen.

De oplossing hangt nauw samen met de nadere invulling van het Nederlanderschap. Dit Nederlanderschap is, zoals eerder gesteld, geen ongedeeld burgerschap. Hoewel het Statuut het Nederlanderschap bestempelt als een Koninkrijksaangelegenheid, is het Koninkrijk louter betrokken bij de vraag aan wie dit burgerschap wordt toegekend. Dat wordt immers geregeld in de Rijkswet op het Nederlanderschap. Dit burgerschap brengt echter, zoals hiervoor naar voren kwam, geen rechtsverhouding met zich tussen de burger en de statutaire rechtsorde. De afzonderlijke landen van het Koninkrijk zijn namelijk bevoegd rechten en plichten te koppelen aan dit burgerschap. Het gevolg hiervan is dat iedere Nederlander, afhankelijk van het land waar hij is ingezeten, verschillende rechten en plichten heeft. Zo heeft iedere Nederlander in Nederland, iedere Nederlander buiten het grondgebied van het Koninkrijk en iedere Nederlander die tien jaar in Nederland heeft gewoond een politieke representant bij de uitvaardiging van rijksregelgeving. Nederlandse staatsburgers in de overzeese landen die geen tien jaar in Nederland hebben gewoond ontberen dit recht, met alle gevolgen van dien. In 1954 is ervoor gekozen om het Nederlanderschap aan te merken als een Koninkrijksaangelegenheid. Thans lijkt het moment aangebroken om daadwerkelijk invulling te geven aan de letter van het Statuut en een ongedeeld Koninkrijksburgerschap tot uitgangspunt te nemen. Dit zou tot gevolg hebben dat met betrekking tot de fundamentele rechten in de rechtsorde van het Koninkrijk de staatsburgers van het Koninkrijk gezamenlijk worden betrokken. Zo zouden alle staatsburgers betrokken moeten worden bij de toelating en uitzetting van Nederlanders tot ieder Koninkrijksland. Deze betrokkenheid geschiedt door politieke representatie van staatsburgers in het orgaan dat in de rechtsorde van het Koninkrijk optreedt als het vertegen woordigende orgaan. Deze gedachtegang is te vinden in de Franse rechtsorde, waar het Parlement betrokken is bij de wezenlijke wijzigingen inzake burgerschap.22 De Statuutgever heeft een ondoordachte keuze gemaakt in 1954 door het Nederlanderschap aan te merken als een Koninkrijksaangelegenheid, terwijl de rechten en plichten die daaraan zijn gekoppeld vallen onder de autonome bevoegdheid van de landen van het Koninkrijk. Het gebrek aan politieke representatie van Nederlandse staatsburgers bij de totstandkoming van rijksregelgeving vormt een direct gevolg van deze niet rijpelijk doordachte keuze. Het ontbreken van politieke representatie in de statutaire rechtsorde strookt niet met de gedachte dat de overzeese staatsburgers zich dienen te houden aan verbindende voorschriften die vanwege het Koninkrijk worden uitgevaardigd.

Het burgerschap van het Koninkrijk zou politieke representatie met zich moeten brengen ten aanzien van rijksregelgeving. De vraag op welke wijze dit moet worden vormgegeven, leidt naar de discussie over het democratisch deficit in het Koninkrijk. De oplossingen die zijn aangedragen, zoals dat de overzeese Staten in het rijksregelgevingsproces vaker gebruik moeten maken van hun bevoegdheden krachtens het Statuut toegekend, zullen het democratisch deficit echter niet doen verdwijnen. Dit deficit zal pas verdwijnen indien de politieke representant van de overzeese burger namens deze burger meebeslist. Dit is gangbare praktijk in de Franse Republiek, zoals is geïllustreerd in het vorige hoofdstuk. De Franse burgers van alle collectivités territoriales worden vertegenwoordigd in het Franse parlement. In de verkiezingen van 2017 zijn van de 577 leden 556 leden gekozen door kiesgerechtigden in de metropool en de DrOM. Tien leden van de Assemblée worden gekozen door de Franse burgers van de COM en Nieuw-Caledonië. Tot slot worden elf leden gekozen door Franse burgers buiten het grondgebied van de Republiek. Voor de indirecte verkiezingen van de Senaat geldt evenzo dat zetels worden gereserveerd voor de Franse burgers van de DrOM, COM, Nieuw-Caledonië en van buiten de Republiek. Een enigszins vergelijkbare oplossing kan ook worden aangedragen voor Nederlandse staatsburgers van de overzeese landen die geen tien jaar in Nederland hebben gewoond. Overeenkomstig de wijze van representatie van Franse burgers van de DrOM in de Assemblée nationale respectievelijk de Senaat, worden Nederlandse staatsburgers van de BES-eilanden gerepresenteerd in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Voor de COM en Nieuw-Caledonië geldt naar Frans recht dat zij meer autonomie bezitten dan de DrOM. Niettemin is de toegekende autonomie geen reden om de Franse burgers van de COM en Nieuw-Caledonië niet te vertegenwoordigen in het vertegenwoordigende orgaan van de Republiek. Daaraan staat de uniformiteit achter het Franse burgerschapsdenken namelijk in de weg. Ook in het Koninkrijk geldt dat de overzeese landen meer autonomie genieten dan de BES-eilanden. Evenals voor de COM en Nieuw-Caledonië geldt in de Republiek, kan worden voorgesteld dat direct gekozen representanten van Koninkrijkslanden stemrecht hebben in de Tweede Kamer der Staten-Generaal indien de Tweede Kamer beraadslaagt over Koninkrijksaangelegenheden. Voor de Eerste Kamer kan worden voorgesteld dat indirect gekozen representanten van de burgers van de overzeese landen namens deze burgers stemrecht hebben in de Eerste Kamer der Staten-Generaal, indien de Eerste Kamer beraadslaagt over Koninkrijksaangelegenheden. Op welke wijze kan deze gedachte worden geconcretiseerd? Vooropgesteld dient te worden dat de positie van de Staten-Generaal complex is. De Staten-Generaal fungeren namelijk enerzijds als vertegenwoordigend orgaan bij landsaangelegenheden van Nederland en functioneren anderzijds de facto als vertegenwoordigend orgaan bij Koninkrijksaangelegenheden van het Koninkrijk. Een mogelijke oplossing dient conform deze uitgangspunten te zijn. Dat wil zeggen dat, indien de Staten-Generaal functioneren als landsparlement, de staatsburgers van de overzeese landen daarin niet dienen te zijn vertegenwoordigd. Indien echter de Staten-Generaal optreden als vertegenwoordigend lichaam van het Koninkrijk, dienen de staatsburgers van de overzeese landen hierin te zijn vertegenwoordigd door middel van een politieke representant die meebeslist.

In dit verband kan worden gewezen op de notitie die de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in december 2007 heeft gestuurd aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In deze notitie wordt stilgestaan bij de mogelijke opties voor de versterking van de democratische legitimatie van rijksregelgeving van het Koninkrijk. De staatssecretaris stelt:

Aangezien de gedelegeerde door de Staten wordt gekozen, wordt de verkiezing van gedelegeerde als afgevaardigde namens de burgers van een overzees Koninkrijksland enigszins indirect. Voorgesteld kan worden dat bij de reguliere verkiezingen van de Staten de Nederlandse staatsburgers van het betrokken land tevens hun representant dienen te kiezen die namens hen meebeslist in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Nederlandse staatsburgers kunnen zich bij deze verkiezing kandideren voor ofwel afgevaardigde in de Tweede Kamer ofwel afgevaardigde in de Eerste Kamer.24 Degene met de meeste stemmen wordt uitgekozen als de representant voor de Tweede Kamer. Ten aanzien van de Eerste Kamer dient er sprake te zijn van een getrapte verkiezing. Door middel van stemming in een kiescollege kan iemand die zich heeft gekandideerd worden voorgedragen. Deze representanten van de staatsburgers van de overzeese landen hoeven geen lid te zijn van de Kamers. Aan hen kan het stemrecht in beide Kamers worden verleend, indien de Kamers stemmen over een Koninkrijksaangelegenheid en dus optreden als het vertegenwoordigende lichaam van het gehele Koninkrijk. Aangezien in een dergelijk geval de samenstelling van de Staten-Generaal verandert, kan worden gesteld dat de Staten-Generaal in een dergelijk geval niet meer fungeren als louter landsorgaan, maar tevens Koninkrijksorgaan.

Indien een Koninkrijksaangelegenheid zich derhalve voordoet, stemmen deze bijzondere afgevaardigden mee in zowel de Eerste als de Tweede Kamer. Hiervoor is een herziening van het Statuut noodzakelijk.25 Gezien het inwonertal van de overzeese landen en het inwonertal van de overzeese landen, zoals opgemerkt door toenmalige staatssecretaris Bijleveld-Schouten, kan worden gerechtvaardigd dat ieder land één afgevaardigde heeft in beide Kamers. Deze afgevaardigden zullen in de Kamers der Staten-General de rol op zich nemen die de Gevolmachtigde Minister in de Kamers vervult. Anders dan het huidige art. 17 lid 1 Statuut leest, zou de afgevaardigde in de Kamers de behandeling van het voorstel bijwonen, de Kamers voorlichting verstrekken én tezamen met de Kamerleden het stemrecht kunnen uitoefenen.26 Op deze wijze wordt de rol van de Gevolmachtigde Minister beperkt tot die in de Rijksministerraad. Daartegenover staat dat de bevoegdheden die de Gevolmachtigde Minister thans heeft in de Kamers, niet verdwijnen, maar op de schouders komen van iemand die daarvoor bevoegd is: de direct gekozen representant van de staatsburgers van de overzeese landen in de Tweede Kamer en de indirect gekozen representant in de Eerste Kamer.27

Het voorgaande heeft gevolgen voor niet alleen de statutaire rechtsorde, maar tevens de rechtsorde van het land Nederland. Dit is onvermijdbaar, omdat zoals gezegd de Staten-Generaal de iure het vertegenwoordigende orgaan zijn van Nederland. Dit parlement van Nederland vervult echter ook een rol in de statutaire rechtsorde. Indien in beide Kamers der Staten-Generaal een vertegen woordiging is van de overzeese landen, in beginsel gelijk aan het inwonertal, dan wordt daarmee tegemoetgekomen aan de legitimatie van rijksregelgeving. Op deze wijze worden, bijvoorbeeld, rijkswetten tot stand gebracht waarbij de Nederlandse staatsburgers van de overzeese landen door middel van hun politieke representant een medebeslissende rol hebben in het proces van rijksregelgeving.