III.7.3.3 Rechterlijke toetsing van strafbeschikkingen en transacties

In de literatuur wordt geregeld de vraag aan de orde gesteld of de betrokkenheid van de rechter bij buitengerechtelijke afdoening zou moeten worden vergroot, met name in zaken waarin de op het spel staande belangen voor de verdachte en/of de samenleving omvangrijk zijn.1 Deze discussie wordt met name gevoerd in de context van de hoge en/of bijzondere transacties voor fraude- en milieudelicten, waarin betalingsverplichtingen van vele miljoenen aan de orde kunnen zijn.2 Rechterlijke toetsing van de voorgenomen afspraken in de context van de transactie kan dan verschillende doelen dienen. Ten eerste kan de rechter verifiëren of de transactie berust op een zorgvuldige vaststelling van de aan de orde zijnde feiten. Rechterlijke betrokkenheid kan aldus de materiële waarheidsvinding dienen. Voorts kan de rechter toetsen of er sprake is een fair deal voor zowel het Openbaar Ministerie als de verdediging: betaalt een van beide in de context van de transactie een te hoge dan wel te lage prijs? Ten derde kan rechterlijke betrokkenheid de externe openbaarheid dienen. Weliswaar schrijft de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties bekendmaking van de transactie door middel van een persbericht voor,3 maar hiermee wordt het belang van externe openbaarheid slechts tot op zekere hoogte gediend (temeer daar de inhoud van het persbericht in de praktijk ongetwijfeld ook op basis van onderhandeling tussen de betrokkenen tot stand komt, nu met name de verdachte (rechtspersoon) doorgaans geen belang zal hebben bij openbaarmaking van de termen van de transactie en het feitencomplex dat daaraan ten grondslag ligt). Tezamen genomen zou het behalen van deze doelstellingen wellicht tot een hogere maatschappelijke aanvaardbaarheid van dergelijke hoge transacties kunnen leiden. Tegelijkertijd hangt de vraag of rechterlijke betrokkenheid in dit verband daadwerkelijk heilzaam kan werken mede af van de vraag of de betreffende procedure wordt vormgegeven als een openbare zitting dan wel als een besloten raadkamer. Ook rijst de vraag wat precies de omvang van de taak van de rechter zou moeten zijn in het kader van diens controlerende taak. In de literatuur wordt doorgaans gepleit voor een marginale toetsing,4 omdat een meer indringende toetsing al snel de vorm van berechting zou aannemen. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat de rechter juist in de gevoelige context van dit type transacties verwordt tot een stempelmachine. Het ontwerpen van een passende rechterlijke toetsingsprocedure is dan ook gemakkelijker gezegd dan gedaan.

Het achterliggende probleem bij deze discussie is dat de belangen in de gevallen waarin rechterlijke betrokkenheid wordt overwogen eigenlijk te groot zijn voor afdoening binnen het buitengerechtelijke spoor. Vanuit die gedachte zou niet zozeer rechterlijke toetsing van de transactie de oplossingsrichting moeten zijn, maar veeleer het ter berechting aanbrengen van dergelijke zaken bij de rechter. Dit lijkt evenwel een risicovolle onderneming. Gevreesd moet worden dat het in alle gevallen instellen van vervolging in dergelijke omvangrijke strafzaken een kostbare onderneming is met onzekere afloop. Vanuit het perspectief van waarheidsvinding en externe openbaarheid is hier weliswaar het nodige voor te zeggen, maar het valt te vrezen dat de capaciteit van Openbaar Ministerie en rechterlijke macht tekortschiet om op dit vlak werkelijk een vuist te maken. Bovendien is de verdachte in dit type gevallen veelal een rechtspersoon, hetgeen maakt dat één van de unique selling points van de rechterlijke procedure – de mogelijkheid tot het opleggen van vrijheidsstraffen – in ieder geval geen zinvol argument vormt voor het aanbrengen van de zaak bij de rechter. Tot slot wordt in de literatuur aangegeven dat de transactie ook meer mogelijkheden tot beïnvloeding van het gedrag richting de toekomst (‘compliance’) biedt dan een gerechtelijke procedure.5 Hoewel de transactie in dit type strafzaken gelet op de belangen van waarheidsvinding en externe openbaarheid een suboptimale vorm van afdoening is, lijkt het dan ook niet aangewezen deze mogelijkheid geheel uit te bannen. Invoering van een (marginale) rechterlijke toets van de voorgenomen transactie lijkt dan evenwel, met name vanuit het perspectief van de maatschappelijke aanvaardbaarheid van de afdoening, verstandig. Dit zou men kunnen zien als een inperking van het opportuniteitsbeginsel, maar in het licht van de op het spel staande belangen in dit type zaken achten wij dit aanvaardbaar.

Betekent dit ook dat wij ons hiermee scharen achter het pleidooi van Keulen voor invoering van een rechterlijke strafbeschikking, gemodelleerd naar het model van het Duitse Strafbefehl?6 Hij acht het voorstelbaar dat in een (naar de ernst bezien) tussencategorie strafzaken wel de rechter wordt ingeschakeld, maar geen onderzoek ter terechtzitting wordt gehouden. Hij denkt hierbij aan ‘lichte voorwaardelijke veroordelingen, al dan niet bij nader afgebakende strafbare feiten’. De rechter zou in die gevallen op voorstel van de officier van justitie na kennisneming van het dossier maar zonder een onderzoek ter terechtzitting te houden een strafbeschikking kunnen uitvaardigen, waartegen de verdachte vervolgens desgewenst verzet kan instellen om zodoende alsnog een volledige rechterlijke procedure uit te lokken. Aldus zou in feite een extra spoor binnen het strafproces worden ingevoegd, gepositioneerd tussen enerzijds de bestaande OM-strafbeschikking en anderzijds de berechting door de politierechter. Niet valt uit te sluiten dat in de toekomst inderdaad behoefte zou kunnen ontstaan aan zo’n extra spoor. Voor dit moment menen wij echter dat in de zaakstromen die Keulen voor ogen lijkt te hebben berechting door de (politie)rechter de voorkeur geniet.7 Voor verdergaande procesdifferentiatie zien wij pas ruimte als voldoende ervaring is opgedaan met de huidige OM-strafbeschikking en de in dat verband geconstateerde knelpunten in afdoende mate zijn verholpen. Ook moet de toekomst nog uitwijzen wat precies de gevolgen zijn van de Wet OM-afdoening voor (de werklast van) de rechterlijke macht.