2.11.1.1 Trendmatig begrotingsbeleid

Het trendmatig begrotingsbeleid vormt nog steeds de essentie van het huidige begrotingsbeleid van het Rijk.1 De centrale noemer van het trendmatig begrotingsbeleid is dat bij aanvang van het nieuwe kabinet wordt bepaald wat het gewenste begrotingssaldo is tot aan het eind van de kabinetsperiode.2 Met de introductie van het trendmatig begrotingsbeleid werd tegemoet gekomen aan de nadelen die samenhingen met de praktijk van de saldosturing. Hoewel saldosturing in de jaren tachtig van de twintigste eeuw succesvol was gebleken in het terugdringen van het overheidstekort, bracht het ook veel bestuurlijke onrust met zich mee. Aan de hand van de economische ramingen werden de uitgaven en de hierover gemaakt afspraken binnen het kabinet, steeds weer bijgesteld.3 Om meer bestuurlijke rust te creëren werd het trendmatig begrotingsbeleid geïntroduceerd dat voor één kabinetsperiode de uitgavenplafonds vastlegt.

Het trendmatig begrotingsbeleid wordt gekenmerkt door een strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven, het bestaan van een uitgaven- en inkomstenkader, onafhankelijke macro-economische ramingen door het Centraal Plan Bureau (CPB) en er is sprake van één hoofdbesluitvormingsmoment.4

Dat de uitgaven en de inkomsten strikt worden gescheiden betekent dat meevallers bij de inkomsten niet kunnen worden gebruikt voor extra uitgaven. De uitgaven voor één kabinetsperiode liggen immers vast in de uitgavenkaders. Dit betekent ook dat tegenvallende inkomsten niet betekent dat er meteen moet worden bezuinigd op de uitgaven. Daarnaast geldt voor de uitgaven een scheiding in budgetdisciplinesectoren. Dit zijn de sectoren rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid en het budgettair kader zorg (zie hierover verder paragraaf 3.3.2.2).5 Voor elke sector wordt een uitgavenkader neergelegd.6 In principe zijn binnen de kabinetsperiode verhogingen van dit kader niet toegestaan. Elke sector moet overschrijdingen binnen hetzelfde uitgavenkader compenseren. Daarnaast wordt voor de inkomsten een inkomstenkader neergelegd. Er wordt uitgegaan van automatische stabilisatie. Dit betekent dat de inkomstenkant mee ademt met de cyclus (de conjunctuur) waardoor zogenoemd anticyclisch beleid kan worden gevoerd.7

Bij het vormgeven van de uitgaven- en inkomstenkaders wordt uitgegaan van een zogenoemd realistisch macro-economisch scenario. Daarvoor maakt het kabinet gebruik van de onafhankelijke ramingen van het CPB. 8

Als onderdeel van dit trendmatig begrotingsbeleid neemt het kabinet eenmaal per jaar beslissingen over de budgettaire meevallers en tegenvallers en nieuw beleid. Dit draagt bij aan de bestuurlijke rust. Tijdens dit hoofbesluitvormingsmoment in het voorjaar wordt door het kabinet besloten wat op basis van de bezuinigingsvoorstellen en nieuwe plannen wenselijk en mogelijk is binnen de financiële ruimte.9 Tijdens dit beslismoment in het voorjaar wordt op hoofdlijnen besloten over de uitgavenkant van de begroting op basis van het Centraal Economisch Plan van het CPB waarin de nieuwste cijfers over de stand van de economie wordt gepubliceerd. Dit betekent dat in het voorjaar voor elk ministerie bepaald wordt hoeveel uitgegeven mag worden dan wel bezuinigd zal moeten worden. Wanneer tussentijdse bezuinigingen echter toch nodig blijken te zijn, bijvoorbeeld door minder gunstige ontwikkelingen, wordt ook in augustus nog een beslismoment ingepland over de uitgavenkant.10 In augustus wordt besloten over de inkomstenkant van de begroting en vindt tevens de definitieve besluitvorming over de begroting voor volgend jaar plaats. Dit gebeurt op basis van de concept-Macro Economische Verkenning van het CPB waarin de besluitvorming uit het voorjaar in is verwerkt net als de laatste stand van de economie.11

In het regeerakkoord dat per kabinetsperiode wordt gesloten wordt tegenwoordig neergelegd van welk begrotingsbeleid er wordt uitgegaan in de komende kabinetsperiode en welke begrotingsregels er gelden. Ook worden de begrotingsdoelen (inkomsten, uitgaven en het saldo) voor de komende kabinetsperiode (cijfermatige) uitgewerkt. De begrotingsregels omvatten de regels van het trendmatig begrotingsbeleid en de regels budgetdiscipline, die vastleggen wat de spelregels zijn mocht er sprake zijn van overschrijdingen van de plafonds.12 In de begrotingsregels is ook opgenomen dat de Europese begrotingsregels leidend zijn bij het uitvoeren ervan.13 Met de inwerkingtreding van de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF) in januari 2014 hebben de uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid een wettelijke grondslag gekregen.14