31.2 Het gesloten stelsel van rechtsbescherming

Een van de belangrijkste (wettelijke) afwijkingen ten opzichte van de Awb is het zogenoemde gesloten stelsel van rechtsbescherming bij de heffing van belastingen. In de Awb is het uitgangspunt dat bezwaar en beroep openstaan tegen iedere beslissing van een bestuursorgaan dat als beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb is aan te merken. In het belastingrecht staan daarentegen op het gebied van de heffing alleen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open als het tegen een besluit van de inspecteur als de wet uitdrukkelijk bepaalt dat zo’n besluit voor bezwaar vatbaar is.1 De limitatieve omschrijving van appellabele besluiten in artikel 26 AWR is wel zo uitgebreid dat een groot deel van de beslissingen van de inspecteur daaronder valt. Maar toch leidt dit gesloten stelsel ertoe dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming is uitgesloten bij de nodige besluiten van de belastinginspecteur en bij alle besluiten van de staatssecretaris.2 De eerder genoemde angst voor een stortvloed aan procedures is hierbij de achterliggende gedachte. Als de bestuursrechtelijke weg niet openstaat voor een belanghebbende, kan deze wel een procedure voeren voor de civiele rechter als restrechter. Dat is bepaald geen ideale oplossing: de civiele rechter is moeilijker toegankelijk wegens hogere kosten (griffierechten, verplichte rechtsbijstand) en is in het algemeen niet deskundig op fiscaal gebied. Het gesloten stelsel van rechtsbescherming in het belastingrecht heeft in de literatuur dan ook bij herhaling aanleiding gegeven tot kritiek.3 Desondanks is dit principe in de fiscale wetgeving nog steeds overeind gebleven. Vanuit de Tweede Kamer is er wel op aangedrongen om ook op fiscaal gebied een open stelsel van rechtsbescherming in te voeren. In 2008 kondigde de Staatssecretaris van Financiën aan dat hij die ‘lang in uw Kamer gekoesterde wens’ zou meenemen in een herziening van de AWR.4 Maar die herziening is er niet gekomen en over een open stelsel was de Staatssecretaris vervolgens weer heel terughoudend: hij toonde zich in 2011 bevreesd dat een ‘zuiver open stelsel’ een zware wissel zal trekken op de uitvoeringslast van de belastingdienst.5 Sindsdien is het op wetgevend gebied stil aan dit front.

Wel zijn er de afgelopen jaren verschillende wetswijzigingen ingevoerd waardoor het aantal voor bezwaar vatbare besluiten van de belastingdienst is toegenomen. De beperkingen van het gesloten stelsel zijn daardoor verzacht. Een belangrijke verbetering wordt aangebracht door de Fiscale vereenvoudigingswet 2017:6 op grond van die wet zullen alle besluiten van de ontvanger op een verzoek tot uitstel van betaling of tot kwijtschelding van belasting voor bezwaar en beroep vatbaar worden. Dit betreft een groot aantal besluiten van de belastingdienst. Het was de bedoeling dat deze regeling in 2019 in werking zou treden, maar of die planning wordt gehaald is niet duidelijk.7

Deze verbeteringen nemen echter ten principale niet weg dat moeilijk valt in te zien waarom op fiscaal gebied minder mogelijkheden tot bestuursrechtelijke rechtsbescherming zouden moeten openstaan dan elders in het bestuursrecht. Daar blijken geen verstoppingen en opstoppingen te ontstaan door grote aantallen procedures, ook niet op terreinen waar massale hoeveelheden besluiten door de overheid worden genomen. Daarom verdient het serieus overweging om ook in belastingzaken over te stappen op het open stelsel van rechtsbescherming uit de Awb, en daarmee ook op dit gebied meer coherentie tot stand te brengen met de rest van het bestuursrecht.