4.2.1 Territorialiteit en soevereiniteit beperkt door verantwoordelijkheid

Het recht om te beslissen over toegang en toelating van vreemdelingen tot het grondgebied is een centraal onderdeel van de soevereiniteit van een land. Het kan hiermee immers zijn bevolking en nationaal beleid beschermen, maar ook inhoud geven aan zijn relaties met andere landen. Omwille van internationale samenwerking hebben landen grote concessies gedaan aan hun soevereiniteit. Een belangrijke inperking van de soevereiniteit ten aanzien van toegang, toelating en uitzetting van vreemdelingen, is gelegen in internationale en regionale afspraken over het beschermen van asielzoekers en vluchtelingen tegen mensenrechtenschendingen.

Op mondiaal niveau zijn deze afspraken voornamelijk neergelegd in het Vluchtelingenverdrag. Het Vluchtelingenverdrag, in 1951 gesloten om de problematiek van de naoorlogse vluchtelingen in Europa op te lossen, vormt een erkenning van de verantwoordelijkheid van alle ondertekenende staten. Een vluchteling mag niet worden teruggestuurd naar zijn land (het principe van non-refoulement). Naast dit verbod van direct refoulement, mogen landen een vluchteling evenmin (terug)sturen naar een ander land waar hij het risico loopt op refoulement naar zijn herkomstland. Ook dit verbod van indirect refoulement is als een positieve verplichting van de verdragsstaten te beschouwen.

Het Vluchtelingenverdrag biedt daarnaast nog meer waarborgen voor vluchtelingen. Zo worden ze gevrijwaard van bestraffing voor illegale binnenkomst en genieten ze gelijke rechten met betrekking tot onder andere toegang tot zorg, sociale bijstand, huisvesting, onderwijs en de arbeidsmarkt. Deze rechten voor vluchtelingen hebben tot doel om te voorzien in ‘plaatsvervangende bescherming’, vanuit de gedachte dat andere staten moeten instaan voor de bescherming van mensenrechten als de eigen overheid deze niet langer kan of wil waarborgen.1 Maar welke van de 150 verdragsluitende staten waarborgen inderdaad de toegang tot zorg, sociale bijstand, huisvesting en arbeid en welke staat draagt in welke situatie de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van deze rechten?

In debatten over een oplossing voor het verdelingsvraagstuk wordt vaak aan het Vluchtelingenverdrag gerefereerd. Het verdrag verplicht wel tot het bieden van bescherming aan vluchtelingen, maar bevat geen expliciete verplichting tot samenwerking of onderlinge solidariteit. De verdragsluitende partijen konden het alleen eens worden over een verwijzing in de preambule, maar voor een meer concrete uitwerking van die samenwerking bleek geen draagvlak.2 Wel impliceert de plicht tot samenwerking en het faciliteren van de UNHCR als toezichthoudend en uitvoerend orgaan dat verdragsstaten moeten samenwerken. Het begrip solidariteit is in het geheel niet opgenomen in het Vluchtelingenverdrag. Niettemin nam de VN Algemene Vergadering in 1967 vanuit de solidariteitsgedachte de Verklaring over Territoriaal Asiel aan, waarin staten beloven om maatregelen te overwegen voor steun aan andere staten die problemen ondervinden om het recht op asiel te (blijven) garanderen.3 Alle pogingen nadien om deze verklaring om te werken tot verdrag met concrete bindende afspraken voor een evenredige verdeling van de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen, liepen echter op niets uit.4 Het ontbreken van een formele rechtsbasis neemt niet weg dat er in de praktijk wel degelijk sprake is van samenwerking en ook van ondersteuning van staten die de meeste vluchtelingen opvangen. Ook het Uitvoerend ComitÉ bij het Vluchtelingenverdrag baseert zijn aanbevelingen vaak op het principe van samenwerking, internationale solidariteit en evenredige verdeling van de verantwoordelijkheid.5 Maar door het ontbreken van concrete juridische verplichtingen kunnen staten niet worden gedwongen hun verantwoordelijkheid te nemen.

De onevenredig grote verantwoordelijkheid die buurlanden in de regio dragen en de toenemende tendens van afhouden en afschuiven door andere landen, maakt het debat over internationale samenwerking en verantwoordelijkheidsverdeling alleen maar urgenter. Gebrek aan samenwerking en solidariteit leidt ertoe dat vluchtelingen terechtkomen en blijven in de al overbelaste staten in de regio’s, die hierdoor moeite hebben met het nakomen van hun verplichtingen onder het Vluchtelingenverdrag. Vluchtelingen zijn daar bovendien niet altijd verzekerd van het recht op bescherming omdat niet alle staten van toevlucht partij zijn bij het Vluchtelingenverdrag. En niet alle verdragsstaten in staat zijn om adequate bescherming te bieden. Voorziet het internationaal (publiek)recht in mogelijkheden om de lasten en verantwoordelijkheden beter te verdelen en zo ja, op welke wijze?