4.2.2 De geest van het Vluchtelingenverdrag

Voor een antwoord op deze vraag kijken we allereerst naar het Vluchtelingenverdrag zelf. Bij de verwijzing in de preambule naar het belang van internationale samenwerking, wijzen de verdragsstaten op de disproportioneel zware belasting die het bieden van asiel voor sommige landen met zich brengt.1 Dit formeel vastgelegde besef verklaart dat de term solidariteit vaak wordt gebruikt in juridische instrumenten, politieke verklaringen en deskundigenadviezen met betrekking tot het mondiale vluchtelingenvraagstuk. Sinds de inwerkingtreding van het Vluchtelingenverdrag zijn de concepten van solidariteit en verantwoordelijkheidsverdeling verder ontwikkeld in het internationale recht als uitwerking van de plicht tot internationale samenwerking.2 Multilaterale afspraken over steun aan ontwikkelingslanden bijvoorbeeld, zijn gebaseerd op het belang van mondiaal evenwicht ‘whereby those nations that have the necessary means are expected to assist those that do not’.3

De plicht tot interstatelijke solidariteit bij de opvang van vluchtelingen vloeit in eerste instantie voort uit het doel van het verdrag. Zeker bij plotseling grote aantallen vluchtelingen als gevolg van een oorlog, is solidariteit en samenwerking een conditio sine qua non om het non- refoulement beginsel effectief te kunnen garanderen.4 Door het effectiviteitsbeginsel verkrijgen verdragsbepalingen, zoals in casu het recht op bescherming, ‘the fullest weight and effect consistent with the language used […] and in such a way that every part of it can be given meaning’.5 Vooral in het internationale recht, waar bindende toezichtmechanismes veelal ontbreken is het cruciaal dat het vereiste van doeltreffendheid leidend is bij de implementatie. In een studierapport wijst de International Law Commission (zie verder onder par. 2.3) erop dat toezichthoudende organen bij het toetsen aan mensenrechtenverdragen het effet utile veel indringender meewegen dan bij de interpretatie van andere verdragen.6

Grahl-Madsen destilleert uit het doel van het Vluchtelingenverdrag een contractuele verplichting van verdragsstaten ten gunste van vluchtelingen en van andere verdragsstaten.7 Ten aanzien van de laatste groep kan volgens hem een ‘horizontale solidariteit’ worden ingeroepen om onevenwichtigheden tussen verdragsstaten te herstellen.8 Het is gezien de structurele onevenwichtigheden en de geografische ligging van herkomstlanden van vluchtelingen niet verrassend dat verantwoordelijkheidsverdeling een vaak terugkerend thema is voor het Uitvoerend Comité bij het Vluchtelingenverdrag.9 Milner spreekt over burden-sharing en definieert dit als ‘the mechanism through which the diverse costs to a state of granting asylum to refugees are more equitably divided among States’.10 De term burden-sharing is de laatste decennia vervangen door de term responsibility-sharing. Daarmee is erkend dat vluchtelingen rechtsdragers zijn en een bijdrage kunnen leveren aan hun gastlanden en dus niet als last moeten worden geframed.

Daarnaast werkt de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen ook door naar landen die geen partij zijn bij het Vluchtelingenverdrag. Onder experts op het gebied van asielrecht is er steeds meer steun voor de erkenning van het non-refoulement beginsel als algemeen erkende norm van jus cogens in het internationaal recht.11 Typerend voor een jus cogens norm is dat er niet van kan worden afgeweken, ook niet door landen die deze norm niet in een verdragsrechtelijke verplichting hebben erkend.12 Bovendien roept het verplichtingen in het leven voor alle staten. Een ernstige en systematische schending van het non-refoulement beginsel in één staat, leidt dan tot een positieve verplichting van de andere staten om gezamenlijk deze schending een halt toe te roepen. Ook hebben ze een negatieve verplichting om geen ‘aid or assistance’ te verlenen aan de schendende staat.13 Als één van de argumenten noemen de voorstanders dat het absolute verbod op foltering onder de reikwijdte van de jus cogens normen valt.14 Ook zien zij bevestiging in de ExCom-conclusies waarin al in 1982 werd opgemerkt dat non-refoulement gaandeweg het karakter kreeg van een dwingende norm van internationaal recht.15 Battjes wijst er echter op dat een ExCom-conclusie niet kan worden beschouwd als een opinio juris van de gehele internationale gemeenschap, en dat de mogelijkheid onder het Vluchtelingenverdrag om bepaalde vluchtelingen (die een bedreiging vormen van de nationale veiligheid en openbare orde) te refouleren niet verenigbaar is met het dwingende karakter van een jus cogens norm.16Refoulement-verboden in andere mensenrechtenverdragen daarentegen hebben wel een absoluut karakter.17 De erkenning van het non-refoulement-beginsel als norm van internationaal gewoonterecht wordt echter wel breed aanvaard.18

De universele erkenning van het non-refoulement beginsel heeft drie rechtsgevolgen. Ten eerste kan een vluchteling het verbod van refoulement ook inroepen als hij onder de jurisdictie valt van een niet-verdragsstaat. Ten tweede biedt het een grondslag voor een wereldwijde organisatie van solidariteit om refoulement te voorkomen. Ten derde kan het de geldigheid aantasten van verdragen die strijdig zijn met deze norm.19 Het non- refoulement beginsel als onderdeel van het internationaal gewoonterecht zou daarom ook een belangrijk toetsingskader dienen te vormen voor internationale overeenkomsten die landen sluiten en waarbij zij de verantwoordelijkheid voor de bescherming van vluchtelingen overdragen.