II.5.7.1 Groeiend belang van voortvarende besluitvorming in bezwaar en administratief beroep

Ter afsluiting van het onderzoek naar de inrichting van de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep staat in deze paragraaf de tijdigheid van de besluitvorming in deze voorprocedures centraal. De van het bestuur vereiste voortvarendheid vormt bij uitstek een eis waarbij doorwerking van de eisen die aan rechtspleging worden gesteld zou kunnen worden geconstateerd. Aan zowel het bestuur als aan de rechter worden immers eisen gesteld die beogen de tijdigheid van en voortvarendheid in de procedure te waarborgen. Sterker nog, de grondslag voor die eisen is (deels) dezelfde: de redelijke termijn-eis neergelegd in artikel 6 EVRM.1

Tijdige besluitvorming door bestuursorganen in primo en in bezwaar vormt op nationaal niveau al een geruime periode een heet hangijzer. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat het bestuur op grote schaal de wettelijke termijnen die gelden voor het nemen van een besluit (ook in bezwaar) met de voeten treedt.2 In de literatuur zijn inmiddels vele publicaties aan deze problematiek gewijd.3 Veel aandacht wordt daarin besteed aan de vraag op welke wijze de termijnoverschrijdingen teruggebracht kunnen worden. Daarnaast staat de vraag op welke wijze de rechtsbescherming van belanghebbenden tegen termijnoverschrijdingen effectiever kan worden vormgegeven zeer in de belangstelling.4 De groeiende aandacht in het Nederlandse bestuursrecht voor dit onderwerp is ook gerechtvaardigd, aangezien de tijdigheid van besluitvorming (en procedures) een belangrijk element in de behoorlijke rechtsbescherming van belanghebbenden vormt. Dat geldt te meer voor de tijdigheid van de besluitvorming in de voorprocedures, omdat deze procedures de toegang tot de rechter blokkeren. Bij uitblijven van een voortvarende definitieve vaststelling van de rechtspositie van belanghebbenden in het bestuursrecht, is geen sprake van (behoorlijke) rechtsbescherming. Een belanghebbende burger heeft immers niets aan een met alle benodigde waarborgen omklede procedure waarin een besluit aangevochten kan worden, terwijl de uitkomst van die procedure onnodig lang op zich kan laten wachten. Rechtsbescherming wordt illusoir zonder het stellen (en naleven) van tij digheidseisen.5

Erkenning van het belang van tijdige besluitvorming (zowel in primo als) in bezwaar heeft ook reeds vanaf aanvang in de Awb plaatsgevonden. In de eerste plaats uiteraard door de vastlegging van beslistermijnen voor het nemen van besluiten alsmede door opneming van bepalingen voor de besluitvorming in primo waaruit volgt dat indien een wettelijke tennin ontbreekt binnen een redelijke termijn een (primair) besluit genomen moet worden.6 Ook was in de Awb voorzien in een specifieke voorziening om het bestuur tot (meer) voortvarende besluitvorming te dwingen. Er stond op grond van artikel 6:2 sub b Awb bestuursrechtelijke rechtsbescherming open voor een belanghebbende om het bestuur tot voortvarendheid aan te sporen. Voor niet tijdige besluitvorming in bezwaar bestond de mogelijkheid tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter op grond van artikel 6:2 sub b Awb, indien de besluitvorming teveel tijd in beslag neemt en de termijnen die daarvoor staan niet in acht worden genomen. Dit rechtsmiddel vormde een middel om een verdere vertraging na overschrijding van de voorgeschreven beslis-termijn te voorkomen.7

Gebleken is echter dat deze voorziening in de praktijk niet effectief werd bevonden en een belanghebbende schoot er niet veel mee op.8 De bestuursrechter kon, naast ge-grondverklaring van het beroep en het bepalen van een termijn voor het nemen van het besluit, op verzoek daartoe een dwangsom aan de termijn koppelen.9 De procedure bij de bestuursrechter op grond van artikel 6:2 sub b Awb nam echter enige tijd in beslag en kon in beginsel slechts leiden tot de constatering dat niet binnen de termijn is beslist alsmede de plicht om binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit te nemen (met eventueel oplegging van een dwangsom).10 Het materiële besluit waar de belanghebbende op zat te wachten, kreeg deze daardoor (nog steeds) niet.11 De bestuursrechter was bovendien huiverig om de aan het bestuur op te leggen beslistermijn te versterken met een dwangsom. Daardoor kwam het regelmatig voor dat belanghebbenden ook na het verstrijken van die termijn weer opnieuw naar de bestuursrechter moesten stappen, hetgeen nog meer tijdverlies tot gevolg had.12 Er bestond derhalve nog steeds behoefte aan effectieve(re) maatregelen tegen niet tijdig beslissende bestuursorganen. Op 1 oktober 2009 is dan ook de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden.13 De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen beoogt een effectiever rechtsmiddel aan de burger te verschaffen tegen niet tijdige besluitvorming door bestuursorganen alsmede een sanctie voor het bestuur te scheppen door het verbeuren van een dwangsom.14 Voordat de wet in werking is getreden, zijn de bestaande beslistermijnen nog doorgelicht en aangepast. Deze wet wijziging van Algemene wet bestuursrecht, Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is eveneens in werking getreden op 1 oktober 2009.15 Het betrof onder meer een verlenging van de beslistermijn in bezwaar en administratief beroep van tien naar twaalf weken, indien een adviescommissie is ingesteld, als bedoeld in artikel 7:13 en 7:19 Awb. De wijzigingen van de Awb als gevolg van deze wet leiden er voor de bestuurlijke voorprocedures onder meer toe dat, alvorens beroep tegen het niet tijdig beslissen openstaat, eerst een ingebrekestelling aan het bestuur moet worden verzonden. In de paragraaf die betrekking heeft op de gevolgen van termijnoverschrijdingen naar nationaal recht, paragraaf 5.7.5, komen deze wijzigingen nog uitvoeriger aan de orde.

Niet alleen was er aandacht voor de gebrekkige effectiviteit van de bestaande voorzieningen, ook de ongelijkwaardigheid of de assymetrie in de verhouding van de burger tot de overheid, waarop onder meer Scheltema heeft gewezen, heeft in de belangstelling gestaan.16 Voor de burger gelden immers fatale termijnen waarbij overschrijding onherroepelijk leidt tot niet-ontvankelijkheid en rechtens onaantastbare besluiten, terwijl overschrijdingen door het bestuur in het algemeen niet 'bestraft' worden.17 De plicht (en bevoegdheid) tot het nemen van een besluit bestond al en blijft bestaan.18 Hierdoor hebben (of beter gezegd hadden) de termijnen veelal het karakter van 'termijnen van orde', zo stelt Scheltema.19 Daarmee doelt hij op de omstandigheid dat de bepalingen over termijnen in de literatuur vooral gezien worden als technisch noodzakelijk bepalingen. Er zou een meer principiële betekenis aan deze regels moeten worden toegekend.20 De tijd lijkt daar inmiddels rijp voor. De wetgever zelf is daar in het kader van de Awb ook vanuit gegaan. In de toelichting op artikel 4:13 Awb, waaruit volgt dat de besluitvorming in primo binnen de wettelijke termijn of binnen een redelijke termijn dient plaats te vinden, overweegt de wetgever dat termijnstellingen voor besluitvorming niet meer kunnen worden gezien als 'termijnen van orde' waaruit voor het bestuur geen verplichting voortvloeit.21 Die overwegingen gelden evenzeer voor de termijnstellingen in de bestuurlijke voorprocedures. De rechtsgevolgen van overschrijding van de termijn treden in na afloop van de termijn en bestaan in het geval van een bestuurlijke voorprocedure (in elk geval) uit de mogelijkheid om, na het verzenden van een ingebrekestelling, beroep in te stellen op grond van artikel 6:2 sub b Awb.22 Hoewel de gevolgen van overschrijding van de termijn voor het bestuur minder ernstig zijn dan voor een burger aangezien de bevoegdheid c.q. plicht tot het nemen van het besluit blijft bestaan, kan niet tijdige besluitvorming thans leiden tot het verbeuren van een dwangsom en ook schadeplichtigheid23 Meer en meer wordt aangenomen dat het bestuur een rechtsplicht schendt, indien het niet tijdig een besluit neemt en daarmee onrechtmatig handelt.24 Datzelfde geldt ook voor de besluitvorming in de bestuurlijke voorprocedures.

De omstandigheid dat de duur van de bestuurlijke voorprocedures meetelt voor de redelijke termijn is mede de oorzaak voor de toename van het belang van en de aandacht voor voortvarende besluitvorming de afgelopen jaren. Mede onder invloed van deze eis uit artikel 6 EVRM is de eis van tijdige besluitvorming of besluitvorming binnen een redelijke termijn steeds nadrukkelijker aanwezig in rechtspraak en literatuur.25

Het redelijke termijn-vereiste vormt het enige vereiste van behoorlijke rechtspleging uit artikel 6 EVRM dat, gelet op de jurisprudentie van het EHRM, rechtstreeks van toepassing is op de bestuurlijke voorprocedures en ook door de nationale bestuursrechters als zodanig daarop wordt toegepast. Over de tijdigheid in de bezwaarschriftprocedure kan derhalve reeds op voorhand, in tegenstelling tot de overige eisen van behoorlijke rechtspleging, gesteld worden dat sprake is van doorwerking van de betreffende eis van behoorlijke rechtspleging in de bestuurlijke voorprocedures. De verklaring daarvoor moet gezocht worden in de connexiteit die bestaat tussen de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de rechter aangezien de bestuurlijke voorprocedures (indien een verplichting tot het doorlopen daarvan bestaat26) de toegang tot die procedure bij de rechter beperken. Zouden de bestuurlijke voorprocedures niet binnen een redelijke termijn afgerond moeten worden, dan zou de belanghebbende te lang van een beoordeling van het geschil door de rechter worden afgehouden. De ratio voor de plicht tot geschilbeslechting door de rechter binnen een redelijke termijn verschilt dan ook niet van de ratio voor de plicht van het bestuur tot een tijdige en voortvarende besluitvorming. Zowel voor de plicht voor de rechter als het bestuur is deze primair gelegen in het belang van de burger en de rechtszekerheid omtrent zijn rechtspositie.27 De procedure bij de rechter ligt in het verlengde van de bestuurlijke voorprocedure en vertraging in die voorprocedure betekent ook dat de uiteindelijke uitspraak van de rechter langer op zich laat wachten. Omdat de redelijke termijn als neergelegd in artikel 6 EVRM ook de bestuurlijke voorprocedures bestrijkt, kan reeds hier vastgesteld worden dat sprake is van een directe vorm van doorwerking.28

Desondanks is nader onderzoek naar de doorwerking van dit vereiste in bestuurlijke voorprocedures gerechtvaardigd en noodzakelijk. Het is van belang vast te stellen in hoeverre het bestuur een rechtsplicht schendt, indien het niet tijdig of voortvarend beslist. Daarnaast is het van belang vast te stellen in hoeverre de tijdigheid van besluitvorming in de bestuurlijke voorprocedures een in het nationale recht verankerde grondslag heeft. Die grondslag dient nader in kaart te worden gebracht. Dat geldt te meer omdat de bestuursrechter aanneemt dat aan artikel 6 EVRM geen aanspraak op schadevergoeding ontleend kan worden wegens te lange duur van de bezwaarfase, indien na die procedure geen beroep wordt ingesteld bij de bestuursrechter.29 De vraag of ook los van de redelijke termijn- eis uit artikel 6 EVRM een rechtsbasis bestaat voor voortvarende besluitvorming in de bestuurlijke voorprocedures, is derhalve vanwege deze recente uitspraken van de bestuursrechter zeer relevant. Voorts moet bezien worden of en op welke wijze de redelijke termijn-eis in concreto doorwerkt in de bestuurlijke voorprocedures, doordat met het oog daarop bijvoorbeeld bepaalde inrichtingseisen aan die procedures gesteld worden. Tot slot is nog van belang te onderzoeken welke betekenis artikel 13 EVRM en de eis van effectieve rechtsbescherming tegen overschrijdingen van de redelijke termijn (door het bestuur) in dit kader kan hebben voor de bestuurlijke voorprocedures.

In paragraaf 5.7.2 wordt de nationale grondslag voor voortvarende besluitvorming nader in kaart gebracht. In die paragraaf wordt ook ingegaan op de vraag of er een afzonderlijk beginsel in het Nederlandse bestuursrecht erkend moet worden waaruit die plicht voortvloeit. In de paragraaf die daarop volgt, paragraaf 5.7.3, worden de inrichtingseisen die thans gesteld worden aan de bestuurlijke voorprocedures in de Awb en jurisprudentie in kaart gebracht. Paragraaf 5.7.4 ziet op de gevolgen die verbonden worden aan schendingen van beslistermijnen en de redelijke termijn door het bestuur. In die paragraaf komt tevens de eis van een effectief rechtsmiddel op grond van artikel 13 EVRM aan de orde en de vraag of er in het Nederlandse bestuursrecht een dergelijk effectief rechtsmiddel bestaat voor overschrijdingen van de redelijke termijn door het bestuur. Ten slotte bevat paragraaf 5.7.5 de conclusies inzake de doorwerking van het beginsel van de redelijke termijn in de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep.