II.5.7.2 De grondslagen voor de verplichting tot tijdige besluitvorming

Niettegenstaande de problemen die bestaan om tijdige besluitvorming door het bestuur te waarborgen, is onomstreden dat de besluitvorming in bezwaar door bestuursorganen tijdig moet plaatsvinden. Voorop staat thans, zoals hierboven werd aangegeven, dat het bestuur een rechtsplicht schendt, indien niet binnen de wettelijke of een redelijke termijn een besluit wordt genomen.1 Voor die rechtsplicht worden echter veelal wisselende grondslagen aangewezen. Allereerst kan er een onderscheid gemaakt worden tussen de nationale grondslagen en de Europese grondslag, in de vorm van artikel 6 EVRM. In de onderhavige paragraaf komt eerst de redelijke termijn-eis uit artikel 6 EVRM aan bod, waarna de nationale grondslag aan de orde komt. Voorts bestaat er een verschil tussen tijdige besluitvorming of voortvarende besluitvorming dan wel besluitvorming binnen een redelijke termijn. Tijdige besluitvorming houdt in besluitvorming binnen de daarvoor gegeven wettelijke beslistermijnen of wettelijke redelijke termijnen, zoals neergelegd in de vangnetbepaling in artikel 4:13 Awb. Daarnaast kan voortvarende besluitvorming of besluitvorming binnen een redelijke termijn (al dan niet in de zin van artikel 6 EVRM) worden onderscheiden. Die redelijke termijn vloeit niet voort uit een wettelijk gegeven beslistermijn. Het onderscheid is niet geheel zonder betekenis. Schending van de plicht tot tijdige besluitvorming van de beslistermijnen betekent bijvoorbeeld nog niet dat ook een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM overschreden is. Het hangt af van de duur van de vertraging en de omstandigheden van het geval of de niet-tijdige besluitvorming ook moet worden beschouwd als besluitvorming waarmee de redelijke termijn niet in acht is genomen.2 In het onderstaande worden de begrippen tijdige en voortvarende besluitvorming door elkaar gebruikt (waarbij het begrip voortvarende besluitvorming beide elementen omvat) en wordt aangegeven wanneer slechts een van beide begrippen bedoeld wordt.

Voor de voortvarendheid van het bestuur in de bestuurlijke voorprocedure zijn niet alleen de door de wetgever gestelde termijnen of andere nationaalrechtelijke normen van belang. Het is thans vooral artikel 6 EVRM dat van normatieve betekenis is, ook voor de tijdigheid van de besluitvorming in de voorprocedures. Het EHRM heeft herhaaldelijk uitgemaakt dat de duur van de bestuurlijke voorprocedures meegeteld dient te worden bij de berekening van de voor de redelijke termijn-eis van artikel 6 EVRM relevante periode.3 In het kader van procedures die binnen de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen uit hoofde van de vaststelling van een `civil right or obligation' is voor het EHRM de start van een geschil bepalend. De aanvang van het geschil wordt in bestuursrechtelijke zaken meestal gelegd bij het moment van indiening van een bezwaar- of beroepschrift.4 Voor bestuursrechtelijke procedures die binnen het bereik van artikel 6 EVRM vallen, omdat sprake is van de vaststelling van een `crhninal charge', ligt de start van de relevante periode inzake de redelijke termijn-eis vaak nog op een eerder moment. Dan is het moment waarop jegens de betrokkene een vervolgingshandeling plaatsvindt bepalend.5 De bestuurlijke voorprocedures worden dan in elk geval ook bestreken door de redelijke termijn- eis. Uit een Kroatische zaak kan wellicht worden afgeleid dat onder omstandigheden het instellen van een rechtsmiddel (bezwaar of administratief beroep dan wel beroep bij de rechter) tegen het uitblijven van een besluit kan worden aangemerkt als de start van het geschil. In Po 'Cu 'Ca t. Kroatië wordt het moment waarop beroep bij een ander bestuursorgaan (`administrative authority') wordt ingesteld wegens het uitblijven van een besluit binnen de termijn (`failure to respond') aangemerkt als de start van het geschil.6 Of dat betekent dat de redelijke termijn in Nederland ook begint te lopen op het moment dat bezwaar (of in de toekomst beroep) wordt gemaakt tegen het uitblijven van het besluit in primo valt daaruit echter niet eenduidig af te leiden, aangezien het onder Kroatisch recht (blijkens die uitspraak) zo lijkt te zijn dat het beroep wordt behandeld als ware het verzoek afgewezen (een fictieve weigering derhalve). Dat is zoals bekend naar geldend Nederlands recht niet het geval, nu artikel 6:2 sub b Awb volgens de bestuursrechter uitsluitend kan worden gezien als een procedureel middel.7 Als een paal boven water staat echter dat de redelijke termijn in elk geval begint te lopen op het moment dat de belanghebbende bezwaar maakt of administratief beroep instelt en het initiatief neemt om het primaire besluit ter discussie te stellen. Een te lange duur van de bezwaarschrift-fase bergt derhalve het risico van schending van artikel 6 EVRM in zich.8 De reden waarom de redelijke termijn-eis ook geldt voor de bestuurlijke voorprocedures is gelegen in de ratio van deze eis, de rechtszekerheid van de belanghebbende(n).9 Door de bestuurlijke voorprocedures wordt een belanghebbende immers van de toegang tot de rechter afgehouden en diens beoordeling over zijn rechtspositie.

Daarnaast tekent zich de afgelopen jaren in de jurisprudentie van het EHRM een ontwikkeling af waarin aan effectieve rechtsbescherming op nationaal niveau tegen schendingen van het EVRM, in het bijzonder de redelijke termijn-eis uit artikel 6 EVRM, steeds meer gewicht wordt toegekend.10 Die ontwikkeling is in gang gezet met de uitspraak Kudla t. Polen waarin het EHRM voor het eerst aangaf dat er ingevolge artikel 13 EVRM op nationaal niveau een effectieve voorziening dient te bestaan tegen schendingen van de redelijke termijn.11 Hoewel de reden voor die ontwikkeling met name gelegen lijkt te zijn in de almaar groeiende werklast van het EHRM (met name ook in het kader van gestelde schendingen van de redelijke termijn) en het benadrukken van de subsidiaire rol van het EHRM in het kader van de mensenrechtenbescherming12, heeft deze tot gevolg dat op nationaal niveau ook steeds meer aandacht komt voor de effectiviteit van de bestaande voorzieningen. Dat geldt ook voor de voorzieningen tegen bestuurlijke overschrijdingen van de redelijke termijn. Ook deze voorzieningen behoren effectief te zijn. Het EHRM overweegt zelf dat in het kader van de redresmogelijkheden op nationaal niveau alle fasen van de procedure — dus ook overschrijdingen van de redelijke termijn door het bestuur — aan de orde moeten komen, wil de voorziening als voldoende effectief in de zin van artikel 13 EVRM kunnen worden aangemerkt.13

De redelijke termijn uit artikel 6 EVRM en de eis van een effectief rechtsmiddel tegen overschrijdingen daarvan op grond van artikel 13 EVRM vormen derhalve eisen die, hoewel primair gericht op procedures bij rechterlijke instanties, ook belangrijke gevolgen hebben voor de voortvarendheid van besluitvorming in de bestuurlijke voorprocedures.

De grondslag voor de verplichting voor het bestuur zorg te dragen voor tijdige besluitvorming (in de bezwaarfase en administratief beroep) ligt nationaalrechtelijk beschouwd vanzelfsprekend ook in de rechtszekerheid voor de burger. Aan de gestelde wettelijke beslistermijnen ligt de rechtszekerheid ten grondslag en die termijnen staan ook ten dienste aan de rechtszekerheid voor de direct-belanghebbende en derdebelanghebbenden.14 Worden de wettelijke beslistermijnen overschreden, dan schendt het bestuur in de eerste plaats de wet en daarmee ook het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel. Diezelfde rechtszekerheid ligt ten grondslag aan besluitvorming (in bestuurlijke voorprocedures) binnen een redelijke termijn door bestuursorganen. Die rechtszekerheid en het maatschappelijk belang zijn, wellicht nog meer dan bij trage rechtspraak, in het geding bij te trage besluitvorming door bestuursorganen.15 De Afdeling heeft recent nog eens geëxpliciteerd dat de redelijke termijn-eis voortkomt uit de notie van rechtszekerheid door in verschillende uitspraken te overwegen, dat in bestuursrechtelijke geschillen die niet door artikel 6 EVRM bestreken worden, de beslechting van een geschil binnen een redelijke termijn voortvloeit uit het algemene rechtszekerheidsbeginsel. Dat beginsel geldt in de nationale rechtsorde en ligt tevens ten grondslag aan artikel 6 EVRM.16 De bestuurlijke voorprocedures worden, mits deze opgevolgd worden door een procedure bij de (bestuurs)rechter17, ook genormeerd door deze redelijke termijn-eis die terug te voeren valt op het rechtszekerheidsbeginsel. Zij worden daarvan in elk geval niet expliciet door de bestuursrechter uitgesloten. Op de vraag in hoeverre de redelijke termijn-eis, via het rechtszekerheidsbeginsel, ook geldt of moet gelden voor de bestuurlijke voorprocedures, indien er daarna geen procedure bij de bestuursrechter wordt gestart, kom ik later terug.

De nationale bestuursrechter erkent derhalve sinds kort dat het algemene rechtszekerheidsbeginsel een zelfstandige — los van artikel 6 EVRM derhalve — grondslag vormt voor beslechting van een geschil binnen een redelijke termijn. De bestuursrechter voert de eis echter terug op het algemene rechtsbeginsel en betrekt het beginsel niet specifiek op de bestuurlijke voorprocedures of het bestuur. In de doctrine daarentegen is de afgelopen jaren een ontwikkeling in de richting van erkenning van een 'eigen' voortvarendheidsbeginsel — al dan niet als onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel — voor de bestuurlijke besluitvormingsfasen te bespeuren. In de nota 'Termijnen voor bestuur en rechter' merkt de regering hierover bijvoorbeeld op dat de besluitvorming binnen redelijke termijn onderdeel uitmaakt van het rechtszekerheidsbeginsel.18 Daarnaast wordt steeds vaker ook in de literatuur — in lijn met het groeiend belang dat toegekend wordt aan tijdige besluitvorming — aangenomen dat er een afzonderlijk tijdigheids- of voortvarendheidsbeginsel bestaat waaruit de plicht tot voortvarende besluitvorming voor het bestuur zou volgen.19

Een dergelijk afzonderlijk beginsel is echter in het Nederlandse bestuursrecht, in het bijzonder de rechtspraak, vooralsnog niet algemeen aanvaard. Nicolaï wijst in zijn dissertatie op een uitspraak van de president van de rechtbank Den Haag (civiel) van 1 juli 1980 waarin deze een 'in het algemeen bewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur, dat een tot het nemen van een beslissing bevoegde instantie binnen een redelijke termijn beslist op ingediende verzoeken waarbij een burger belang heeft' onderscheidt.20 Maar een dergelijk beginsel van behoorlijk bestuur heeft sindsdien in de jurisprudentie geen vaste voet aan de grond gekregen. Nicolaï meent ook dat aan een afzonderlijk beginsel van behoorlijk bestuur dat besluitvorming binnen een redelijke termijn behoort plaats te vinden geen behoefte bestaat, omdat overtreding van deze norm betekent dat sprake is van een onbehoorlijke beslissingsprocedure. Dat is een beginsel van behoorlijk bestuur dat hij wel onderscheidt.21 Hij geeft voorts aan dat algemeen aanvaard is dat het bestuur, indien geen wettelijke beslistermijn is gegeven, binnen een redelijke termijn behoort te beslissen.22 Een expliciete en brede erkenning van een zodanig afzonderlijk beginsel heeft in de doctrine nimmer plaatsgevonden. Scheltema is de eerste die een dergelijk beginsel propageert. Hij ziet het beginsel van tijdige besluitvorming — het tijdigheidsbeginsel — echter nog als onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel.23 Hij pleit voor meer erkenning van dat uitgangspunt in het bestuursrecht zodat er ook meer fundamentele betekenis toegekend wordt aan regels over het tijdstip waarop beslissingen worden genomen. Deze regels dienen een belangrijke rol te spelen bij het waarborgen van de positie van de burger ten opzichte van het bestuur.24 Het door Scheltema beoogde tijdigheidsbeginsel lijkt voornamelijk te zien op de norm dat besluiten binnen de wettelijke termijnen genomen dienen te worden en niet zozeer dat besluitvorming voortvarend behoort te zijn of binnen een redelijke termijn (als bedoeld in artikel 6 EVRM) behoort plaats te vinden. De benadering van Scheltema heeft in de literatuur bij verschillende andere auteurs navolging gevonden. Widdershoven stelt bijvoorbeeld dat het beginsel van de redelijke termijn onderdeel uitmaakt van het rechtszekerheidsbeginsel (en het ongeschreven Nederlandse recht) en als zodanig zou moeten gelden buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM.25 In zijn optiek lijken het beginsel van de redelijke termijn en het tijdigheidsbeginsel samen te vallen.26 Ook Schllissels meent dat het algemene rechtszekerheidsbeginsel (als een van de rechtsbeginselen die de democratische rechtsstaat constitueren) verschillende uitwerkingen kent, onder meer in het tij digheidsbeginsel.27 Schllissels heeft echter met name het door Scheltema bedoelde tijdigheidsbeginsel op het oog. Een enkele maal wordt het tijdigheids- of voortvarendheidsbeginsel ook beschouwd als een (op zichzelf staand) fundamenteel rechtsbeginsel. Zo heeft Kruijer er in het belastingrecht op gewezen dat de plicht tot tijdige besluitvorming (in bezwaar) voortvloeit uit het voortvarendheidsbeginsel, een van de fundamentele rechtsbeginselen die in een democratische rechtsstaat als rechtsnorm gelden, en welk beginsel ten dele in artikel 6 EVRM en de Awb is gecodificeerd.28 Geheel eenduidig is hij echter niet, want even later bestempelt hij dit beginsel weer als beginsel van behoorlijk bestuur dat ook in verband wordt gebracht met de rechtszekerheid.29 Voorlopig lijkt een beginsel dat de vaststelling van de rechtspositie van de burger tijdig (dat wil zeggen binnen de wettelijke beslistermijn) dan wel binnen een redelijke termijn moet plaatsvinden nationaalrechtelijk derhalve nog gezien te worden als onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel en niet als afzonderlijk beginsel van behoorlijk bestuur.30

Er wordt soms echter, naast het rechtszekerheidsbeginsel, nog een andere grondslag aangewezen. Sommige auteurs beschouwen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als bron waaruit een verplichting tot voortvarende besluitvorming zou voortvloeien. Het vereiste van besluitvorming binnen een redelijke termijn wordt dan meer in het bijzonder gebaseerd op het zorgvuldigheidsbeginsel.31 Vos stelt bijvoorbeeld dat in het Nederlandse bestuursrecht niet zoiets bestaat als het tij digheidsbeginsel Een dergelijk beginsel zou in haar ogen in het in artikel 3:2 Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel kunnen worden gelezen.32 Overschrijding van termijnen heeft schending van dit algemeen beginsel van behoorlijk bestuur tot gevolg. Ook Jansen merkt op dat de plicht tot tijdige besluitvorming voor bestuursorganen voortvloeit uit het zorgvuldigheidsbeginsel (alsmede de wettelijke termijnen).33 Hij baseert zich daarvoor op een uitspraak van 4 juni 2002 van de Centrale Raad waarin deze aangeeft dat het vereiste van een redelijke beslistermijn (voor gevallen waarin een wettelijke beslistermijn ontbreekt en artikel 4:13 Awb niet geldt) besloten ligt in het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:2 Awb (alsook de redelijke termijn-eis uit artikel 6 EVRM).34 Deze uitspraak is, met uitzondering van de recente uitspraken (die hierna nog aan de orde komen) waarin het algemene rechtszekerheidsbeginsel als rechtsbasis wordt aangewezen, een van de weinige uitspraken waarin de bestuursrechter zich expliciet uitlaat over een nationale (ongeschreven) grondslag voor besluitvorming binnen een redelijke termijn. Kanttekening hierbij is dat deze uitspraak op een redelijke beslistermijn voor een besluit in primo ziet. Een expliciete verwijzing naar een van oorsprong nationaal tij digheids- of voortvarendheidsbeginsel voor het bestuur heeft in recente rechtspraak in elk geval niet plaatsgevonden. Uitsluitend het algemene rechtszekerheidsbeginsel is, zoals hierboven aangegeven, als rechtsbasis in recente rechtspraak gehanteerd.

In mijn optiek zou — voor zover niet een andere grondslag meer aangewezen zou zijn — eerder het algemene ongeschreven zorgvuldigheidsbeginsel als grondslag voor een redelijke beslistermijn aangewezen zijn en niet het door Vos geopperde artikel 3:2 Awb. Die bepaling codificeert immers slechts één aspect van dat beginsel, de kennisvergaringsplicht.35 De redelijke beslistermijn valt niet goed te herleiden tot die kennisvergaringsplicht. De Centrale Raad vat de norm, die in artikel 3:2 Awb is neergelegd, in deze uitspraak ten onrechte te ruim op.36

Hoewel een voortvarendheidsbeginsel, als beginsel van behoorlijk bestuur, door de bestuursrechter niet is erkend, vallen er in de jurisprudentie ontwikkelingen aan te wijzen die duiden op de mogelijkheid van meer of verschillende grondslagen voor de redelijke termijn-eis. Daarbij wordt geen onderscheid wordt gemaakt tussen rechtspraak en (bestuurlijke) voorfasen. Uit een uitspraak van 22 april 2005 waarin de belastingkamer van de Hoge Raad vuistregels formuleert inzake de redelijke termijn kan voorzichtig worden afgeleid dat de belastingrechter niet afwijzend staat tegenover een dergelijke meervoudige grondslag.37 Jansen wijst er in dat kader op dat de Hoge Raad in overweging 4.1. overweegt:

In de overwegingen die volgen refereert de Hoge Raad echter uitsluitend aan artikel 6, lid 1 EVRM waardoor het nog in het midden blijft of ook voor belastingzaken een meervoudige grondslag geldt. Het standpunt van de Hoge Raad als hoogste belastingrechter en bijzondere bestuursrechter is ook voor het overig bestuursrecht van belang. Omdat belastingzaken vanwege hun typisch publiekrechtelijk karakter buiten de werking van artikel 6 EVRM en de redelijke termijn-eis39 vallen (voor zover het niet gaat om een criminal charge), moet deze redelijke termijn-eis op een andere grondslag gebaseerd worden om geldingskracht te hebben voor deze geschillen. Voor die geschillen kan mijns inziens moeilijk worden volgehouden dat de eisen voor behoorlijke rechtspraak en in het bijzonder de redelijke termijn-eis niet behoren te gelden. Ook in reguliere belastingzaken dient het bestuur voortvarend te besluiten.40 Vooralsnog heeft de Hoge Raad echter niet expliciet overwogen dat de redelijke termijn-eis eveneens in reguliere belastinggeschillen die buiten de werking van artikel 6 EVRM vallen geldt op basis van een andere grondslag.

De overige bestuursrechters zijn altijd terughoudend geweest in het aannemen van een meervoudige grondslag of andere (dan op artikel 6 EVRM gebaseerde) grondslag voor de plicht tot voortvarende rechtspraak. De Centrale Raad heeft in ambtenaarrechtelijke geschillen overwogen dat artikel 6 EVRM niet van toepassing is en om die reden ook het redelijke termijn-vereiste niet alsmede andere uit die bepaling voortvloeiende eisen.41 Hoewel die benadering van de Centrale Raad in ambtenaarrechtelijke geschillen, gelet op de uitspraak van het EHRM in de zaak Vilho Eskelinen e.a., al niet meer houdbaar was42, lijkt deze nog verder achterhaald door de recente jurisprudentie van de Afdeling waarin het rechtszekerheidsbeginsel als rechtsbasis is aangewezen.43 In deze uitspraken geldt de redelijke termijn-eis, gebaseerd op het rechtszekerheidsbeginsel, ook voor de bestuurlijke voorprocedures. De eerste uitspraak betrof een vreemdelingrechtelijk geschil, waardoor de redelijke termijn-eis, zoals onder meer neergelegd in artikel 6 EVRM, ook op die geschillen van toepassing is in de toekomst. De Afdeling overwoog voorheen altijd in die geschillen dat artikel 6 EVRM niet van toepassing was en daarmee het beroep op de daaruit voortvloeiende eisen, zoals de redelijke termijn-eis, niet kon slagen.44 De recente uitspraken zijn een vervolg op een eerdere uitspraak waarin de Afdeling in een vreemdelingrechtelijke zaak de redelijke termijn- eis van toepassing leek te verklaren.45 Zoals Daalder en Van Heukelom naar aanleiding daarvan opmerken, viel daarvoor ook veel te zeggen, maar ontbrak in de uitspraak daarvoor een (expliciete) deugdelijke rechtsbasis.46 Die rechtsbasis zou in elk geval ontleend moeten worden aan het nationale recht.47 Dat is in de recente uitspraken dan ook gebeurd, in de vorm van het algemene rechtszekerheidsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan artikel 6 EVRM. Opvallend is dat de rechtsbasis volgens de Afdeling niet bestaat uit het nationale beginsel van behoorlijke rechtspleging waarvan de redelijke termijn-eis onderdeel uitmaakt, het decisiebeginsel.48

De toekomst moet uitwijzen of de Centrale Raad, het CBb en de Hoge Raad de uitspraken van de Afdeling zullen volgen, maar dat ligt wel in de rede 49 Dat zou betekenen dat voor het gehele bestuursrecht, en ook voor reguliere belastingzaken, het algemene rechtszekerheidsbeginsel als rechtsbasis voor de toepasselijkheid van het vereiste van de redelijke termijn zal dienen. Gelet op de eerdere jurisprudentie van de Hoge Raad staat deze waarschijnlijk niet afwijzend tegenover een dergelijke meervoudige grondslag. Bovendien proberen de overige bestuursrechtelijke rechtscolleges, vanuit rechtseenheidoogpunt, hun jurisprudentie zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen. Aangenomen kan derhalve worden dat het algeme rechtszekerheidsbeginsel de nationale grondslag, naast artikel 6 EVRM, zal gaan vormen voor de toepasselijkheid van de redelijke termijn-eis in alle bestuursrechtelijke geschillen.