Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.8.4.4:III.8.4.4 Zeggenschap, beschikking en machtscriterium

Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.8.4.4

III.8.4.4 Zeggenschap, beschikking en machtscriterium

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het onderscheid tussen de zeggenschapstoets, beschikkingsmacht, en het criterium ‘macht om een last na te komen’, kwam al eerder in paragraaf III.5.4.2 aan bod. Maar omdat in de rechtspraak en literatuur nog regelmatig de verkeerde maatstaf wordt gebruikt,1 kan het geen kwaad om de criteria hier naast elkaar te zetten.

De overeenkomst tussen deze drie criteria is dat ze allemaal te maken hebben met de invloed die de aangesprokene feitelijk kan uitoefenen. Het belangrijkste verschil tussen de criteria, is waarop de feitelijke invloed betrekking heeft. Het zeggenschapscriterium gaat over feitelijke invloed op de inrichting. Bij beschikkingsmacht dient gekeken te worden naar de invloed op de verboden gedraging. Het machtscriterium draait om de vraag of de invloed van de geadresseerde zodanig is dat hij de last van de dwangsom kan uitvoeren. Zie voor voorbeelden paragraaf III.5.4.2.

De drie criteria komen – zeer versimpeld weergegeven – op het volgende neer:

–

Zeggenschapscriterium: ‘wie runt (een deel van) de inrichting?’

–

Beschikkingsmacht: ‘wie had invloed op de verboden gedraging?’

–

Machtscriterium: ‘wie kan de rechtmatige toestand herstellen?’

Verder heeft elk criterium zijn eigen plek en functie in de beoordeling of in een concreet geval een bestuurlijke sanctie opgelegd kan worden. Op basis van het zeggenschapscriterium wordt bepaald of iemand aangemerkt kan worden als ‘drijver van de inrichting’. De drijver is de normadressaat van inrichtinggerelateerde voorschriften (art. 1.1 lid 1 Abm en art. 2.25 lid 1 Wabo). Indien de aangesprokene niet voldoet aan het zeggenschapscriterium voor drijverschap, kan deze niet zelf het kwalitatieve bestanddeel van het geschonden voorschrift vervullen en daarom niet de overtreding plegen.

Beschikkingsmacht is een criterium dat hoort bij de overtrederschapsvorm ‘functioneel plegen’. Voor de toerekening van een (verboden) gedraging aan de functionele pleger, is vereist dat hij kan beschikken over de verboden gedraging. Het andere criterium voor die toerekening is de aanvaarding van de verboden gedraging, samen vormen deze criteria de IJzerdraad-toets. Waar het zeggenschapscriterium betrekking heeft op het kwalitatieve bestanddeel, heeft het beschikkingsmachtcriterium betrekking op de objectieve zijde van het bestuursrechtelijke voorschrift. Het draait om de vraag of de aangesprokene (met tussenkomst van een ander) de delictsgedraging heeft verricht.

Het machtscriterium heeft niets te maken met overtrederschap, normadressaatschap of het verrichten van de delictsgedraging, maar het is een criterium dat specifiek geldt voor het opleggen van een last onder dwangsom.2 Voor de toewijsbaarheid van de last onder dwangsom is namelijk vereist dat de aangesprokene het feitelijk en juridisch in de macht heeft de last uit te voeren. Zonder deze voorwaarde, zou de last onder dwangsom neerkomen op een boete. Vaak strekt de last tot het binnen een bepaalde termijn herstellen van (een deel van) de gevolgen van een overtreding, of bewerkstelligen of behouden van wat ‘rechtens de juiste toestand’ is.3

De verschillende toetsen kunnen – en zullen regelmatig – overlappen. Wanneer de drijver van een inrichting zijn ondergeschikten aanzet tot het begaan van een overtreding, heeft deze persoon zowel zeggenschap over de inrichting, beschikkingsmacht over de verboden gedraging en het in de macht om een last tot het beëindigen van de overtreding na te komen. Bij kleinere inrichtingen is degene die deze vereisten vervult vaak één en dezelfde persoon. Dat betekent echter niet dat de aansprakelijkheidsfiguren uitwisselbaar zijn.

Waarom is dit onderscheid zo belangrijk? Het drijversbegrip, overtredersbegrip, en de kring van personen aan wie een dwangsom kan worden opgelegd, zouden substantieel worden opgerekt als de verschillende toetsen worden gelijkgetrokken.

Bijvoorbeeld, wanneer voor drijverschap zeggenschap over de inrichting niet relevant is, en het voldoet dat iemand invloed kan uitoefenen op de verboden gedraging, dan wordt zelfs een louter uitvoerende werknemer door het overtreden van vergunningsvoorschriften plotsklap drijver van de inrichting en daarmee normadressaat van een grote hoeveelheid normen. Milieuvoorschriften zouden daarmee de status van kwaliteitsdelict verliezen, doordat het kwalitatieve bestanddeel wordt opgeslokt door het objectieve bestanddeel.

Andersom: wanneer voor beschikkingsmachtcriterium van de IJzerdraad-toets voldoende zou zijn dat iemand invloed kan uitoefenen over de inrichting, ongeacht diens betrokkenheid bij de betreffende verboden gedraging, dan schuift functioneel plegerschap weer een stapje op richting risicoaansprakelijkheid.

Of stel je voor dat het in de macht hebben om een overtreding te beëindigen (een vereiste voor het opleggen van een last onder dwangsom) ook voldoende zou zijn voor beschikkingsmacht voor de toerekening van de gedraging en voor zeggenschap voor het normadressaatschap van een inrichtinggerelateerde voorschrift, dan is iedereen die de overtreding kan beëindigen opeens ook overtreder en potentieel adressaat van de last onder dwangsom. Als de last bijvoorbeeld ertoe strekt dat een lek gerepareerd moet worden, dan zou zelfs een handige schoonmaker die werkzaam is op de inrichting de last kunnen uitvoeren, en dus riskeren dat hij eventuele verbeurde dwangsommen moet betalen.

Kortom, ieder vereiste heeft een eigen plaats en functie. Het onderscheid is niet slechts dogmatisch van belang, maar het voorkomt ook willekeur, onduidelijkheid en excessieve aansprakelijkheid.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.