5.7.2 Gedeelde handhaving(skathedraal)

Uit de meeste Europese subsidieregelgeving blijkt dat de controle van de naleving daarvan in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de lidstaten is. Dit betekent dat controles primair worden verricht door het nationale uitvoeringsorgaan dat de Europese subsidie verstrekt, de certificeringsautoriteit1 en de auditautoriteit.2 De lidstaten zijn ook de eerstverantwoordelijke voor het opleggen van administratieve sancties en maatregelen. Het is derhalve het nationaal uitvoeringsorgaan dat tot sanctionering overgaat, wanneer de eindontvanger van de Europese subsidie zich niet aan zijn verplichtingen houdt.

De primaire verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de Europese subsidieregelgeving betekent echter niet dat de Europese instellingen geen enkele rol spelen.3 Zo heeft de Europese Commissie ook allerlei controlebevoegdheden.4 Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de zogenoemde eerstelijnscontrole en de tweedelijnscontrole.5 Bij een eerstelijnscontrole controleert de Europese Commissie zelfstandig de eindontvangers van de Europese subsidies6 en bij een tweedelijnscontrole controleert de Europese Commissie de controleactiviteiten van de lidstaten, onder meer door middel van rapportageverplichtingen van de lidstaat.7 De overgang tussen de beide vormen van controle is vloeiend, nu de Europese Commissie in het kader van de tweedelijnscontrole ook controles ter plaatse bij de eindontvanger van de Europese subsidie kan uitvoeren.8 Dit is nodig om te controleren of de controlesystemen in de lidstaten goed functioneren. De 'echte' eerstelijnscontroles vinden hun grondslag in de Verordening nr. 2185/96 en worden verricht door de onafhankelijke OLAF.9 De tweedelijns-controles inclusief de daaraan ten dienste staande eerstelijnscontroles worden uitgevoerd door de controleurs van de Europese Commissie en zijn gebaseerd op artikel 9 van de Verordening nr. 2988/95; meer specifieke regels zijn neergelegd in de Europese subsidieregelgeving.10

Uit interviews met de Europese Commissie is gebleken dat ten aanzien van de uitvoering van Europese subsidieregelingen in de huidige programmaperiode de focus steeds meer op de tweedelijnscontrole is komen te liggen.11 Dit vindt zijn oorzaak in het feit dat in de Europese subsidieregelgeving steeds gedetailleerder wordt bepaald welke controles nationale uitvoeringsorganen moeten uitvoeren, zodat kan worden volstaan met controle van de controlesystemen van de lidstaten. Bovendien zijn in de lidstaten onafhankelijke auditautoriteiten opgericht, die extra en onafhankelijke controles uitvoeren.

Veel Europese subsidieregelingen voorzien in transnationale samenwerking tussen de controleurs van de Europese Commissie en controleautoriteiten van de lidstaten.12 Het gaat daarbij zowel om informatie-uitwisseling als het samen uitvoeren van controles ter plaatse. In veel Europese subsidieregelingen is bepaald dat de controlebevoegdheden van de controleurs van de Europese Commissie niet van invloed zijn op de toepassing van nationale bepalingen op grond waarvan bepaalde handelingen alleen kunnen worden verricht door daartoe specifiek door de nationale wetgeving aangewezen ambtenaren.13 Zo nemen zij geen deel aan bezoeken thuis of aan formele ondervragingen van personen in het kader van de nationale wetgeving van de lidstaat. Zij hebben wel toegang tot aldus verkregen informatie. Indien de Europese Commissie bij controles onregelmatigheden constateert, is zij bevoegd om de nodige financiële correcties toe te passen ten opzichte van de lidstaten.14 Naast de Europese Commissie heeft ook de Europese Rekenkamer een controlefunctie, nu zij ingevolge artikel 287 VWEU, tweede lid, de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven onderzoekt. De Europese Rekenkamer is bevoegd in de lidstaten onderzoek te doen, inclusief in de gebouwen van alle natuurlijke of rechtspersonen die betalingen uit de Eu-begroting ontvangen.15

De gedeelde handhaving tussen de lidstaten en de Europese instellingen heeft een 'handhavingskathedraal' tot gevolg.16 Achtereenvolgens wordt een Europese subsidie ingevolge de Europese subsidieregelgeving doorgaans gecontroleerd door de controleurs van het nationale uitvoeringsorgaan dat de subsidie heeft verstrekt, de certificeringsautoriteit, de auditautoriteit, de controleurs van de Europese Commissie, OLAF en de Europese Rekenkamer.