4.4.1 Definitie van beleidsregels

Welke uitingen vallen onder de categorie beleidsregels in het kader van het vertrouwensbeginsel? Oftewel, wat is aan te merken als een beleidsregel? De definitie uit de Awb is relatief duidelijk, de definitie van de Hoge Raad is genuanceerder.

Definitie beleidsregel: Awb

In art. 1:3, lid 4, Awb is een beleidsregel omschreven als: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan (‘Awb-definitie’). De Awb-definitie is relatief duidelijk, omdat deze aansluit bij een formeel criterium. De Awb-definitie verlangt dat een beleidsregel ‘bij besluit’ wordt vastgesteld. Daarmee sluit de Awb-wetgever naar eigen zeggen bepaalde ‘aan beleidsregels verwante verschijnselen’ uit, zoals een niet op schrift gestelde, maar mondeling naar buiten gebrachte gedragslijn, een interne beleidslijn, een vaste uitvoeringspraktijk of slechts mondeling bekend gemaakte beleidsvoornemens.1 Voor dergelijke uitingen en gedragingen is de definitie uit de rechtspraak van de Hoge Raad relevant.

Definitie beleidsregel: Hoge Raad

De Hoge Raad heeft ook een definitie van beleidsregels gegeven (‘Hoge Raad-definitie’). In het zogenoemde Leidraadarrest uit 1990 omschrijft de Hoge Raad beleidsregels als:

Deze definitie bevat niet de eis dat de beleidsregel bij besluit moet worden vastgesteld, dus de Hoge Raad-definitie is ruimer dan de Awb-definitie.3 Het brengt mee dat ook uitingen en gedragingen van de Belastingdienst die niet in een besluit zijn neergelegd onder omstandigheden kunnen worden aangemerkt als een beleidsregel.

Voor de Hoge Raad-definitie geldt niet een formeel criterium, maar een materiële benadering. Niet de vorm of de aanduiding, maar de inhoud is beslissend voor de vraag of een uiting als beleidsregel kan worden aangemerkt.4 Dat betekent dat beleidsregels kunnen zijn vervat in bijvoorbeeld een onderschrift van de staatssecretaris van Financiën bij een rechterlijke uitspraak,5 een brief aan de Eerste of Tweede Kamer, in uitingen van de staatssecretaris in een persbericht of andere stukken.6 Ook informatie van de Belastingdienst die na een WOB-verzoek bekend wordt gemaakt kan beleid betreffen.7 Dit is bevestigd door de Hoge Raad in BNB 2021/95.8 Het is dus niet beslissend of er ‘beleidsbesluit’ boven staat of dat de Belastingdienst een en ander zelf aanmerkt als beleid.

Belangrijk is dat de kwalificatie van de categorie beleid, volgens de belastingrechter niet afhangt van het ‘etiket’ of het oogmerk van de Belastingdienst, maar van de inhoud.9 Bevat het een bepaalde gedragslijn, zoals een interne beleidslijn, een vaste uitvoeringspraktijk een voorgenomen uitvoeringslijn? Het gaat erom of sprake is van een uiting (of gedraging) waaruit de burger in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe de inspecteur in een concreet geval zijn bevoegdheden zou uitoefenen.10 De materiële benadering van beleid lijkt in de (recentere) rechtspraak van de Hoge Raad de drempel voor de kwalificatie van beleid te verlagen.

Overigens is de grens tussen beleid en voorlichting niet altijd helder, zoals in de literatuur is betoogd, terwijl de relevantie groot is voor toepassing van het vertrouwensbeginsel (paragraaf 4.6.1).