14.3.2 Publiekrechtelijke overeenkomsten

Overheidsovereenkomsten die op de besluitvorming vooruitlopen (bevoegdhedenovereenkomsten) of erop volgen (uitvoeringsovereenkomsten) zijn besluitgerelateerd en maken deel uit van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking. Bevoegdhedenovereenkomsten en uitvoeringsovereenkomsten zijn, omdat zij besluitgerelateerd zijn, aan te merken als publiekrechtelijke overeenkomsten.1 Het is, zoals hierna nader aan de orde komt, vanwege de zeer nauwe samenhang met appellabele besluiten wenselijk dat de bestuursrechter kennis kan nemen van geschillen over deze overeenkomsten.2

Bevoegdhedenovereenkomsten zijn overeenkomsten waarbij bestuursorganen zich binden met betrekking tot de uitoefening van aan hen toekomende publiekrechtelijke bevoegdheden, zoals het nemen van Awb-besluiten.3 De overeenkomst wordt gesloten voor de besluitvorming plaatsvindt en de uitvoering van het contract bestaat uit het nemen van het toegezegde besluit.

Uit een eenvoudig voorbeeld blijkt reeds dat een uitvoeringsgeschil aanleiding kan geven tot diverse procedures bij twee verschillende soorten rechters. Wanneer het besluit ter uitvoering van de bevoegdhedenovereenkomst afwijkt van het overeengekomene kan de wederpartij van de overheid, als het een appellabel besluit betreft, daartegen na bezwaar beroep bij de bestuursrechter instellen. Schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming kan – dan wel moet – men in bepaalde – maar niet in alle – gevallen bij de bestuursrechter verzoeken (zie artikel 8:88 jo. 8:89 Awb), maar schadevergoeding op grond van wanprestatie kan men alleen bij de burgerlijke rechter vorderen.4 Om deze ongewenste fragmentatie van het geschil tegen te gaan is het wenselijk om de competentie van de bestuursrechter uit te breiden. Een eerste stap op dit terrein zou gezet kunnen worden door titel 8.4 Awb uit te breiden met een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter met betrekking tot schadevergoeding wegens een toerekenbare tekortkoming in de nakoming (‘wanprestatie’) van een bevoegdhedenovereenkomst waarin is gecontracteerd over een appellabel besluit.5 In aansluiting hierop zouden de bestaande mogelijkheden om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming bij de bestuursrechter te verzoeken verruimd kunnen worden, zodat de bestuursrechter over alle schadevergoedingsvorderingen kan oordelen in geval van het niet-nakomen van een bevoegdhedenovereenkomst met betrekking tot een appellabel besluit.6

Wanneer de bevoegdhedenovereenkomst zelf onder de rechtsmacht van de bestuursrechter wordt gebracht ligt een nadere verruiming van zijn uitspraakbevoegdheden in de rede. Het is van belang dat hij dan beschikt over de bevoegdheid tot vernietiging, ontbinding en wellicht ook wijziging van de overeenkomst.7 Een verdergaande (vervolg)stap is om ook het bestuur een rechtsingang bij de bestuursrechter te geven om bijvoorbeeld nakoming, vernietiging, ontbinding en wijziging te vorderen.8 Door deze stap te nemen is het mogelijk het hele geschil voor te leggen aan één rechter.

Uitvoeringsovereenkomsten volgen op de besluitvorming en zijn daaraan gekoppeld. Dat bij dit type overeenkomsten ook een uitbreiding van de rechtsmacht van de bestuursrechter wenselijk is, vergelijkbaar met het hiervoor besprokene bij de bevoegdhedenovereenkomst, zal hierna worden geïllustreerd aan de hand van de subsidie-uitvoeringsovereenkomst.

De Awb bepaalt uitdrukkelijk dat ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst kan worden gesloten (artikel 4:36 lid 1 Awb). In deze overeenkomst kan in beginsel worden bepaald dat de subsidie-ontvanger verplicht is de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend (artikel 4:36 lid 2 Awb). Uit de jurisprudentie blijkt dat niet-nakoming van de uitvoeringsovereenkomst tot een besluit kan leiden waarbij de subsidie lager wordt vastgesteld en tot een terugvorderingsbesluit met betrekking tot onverschuldigd betaalde subsidie; tegen deze besluiten staat na bezwaar beroep bij de bestuursrechter open.9 Dit staat er evenwel niet aan in de weg dat geschillen over de overeenkomst (ook) aan de burgerlijke rechter kunnen worden voorgelegd; te denken valt aan nakomings- en schadevergoedingsvorderingen. Ook hier is het om fragmentatie van het geschil tegen te gaan wenselijk om de gehele rechtsbetrekking, dus inclusief de uitvoeringsovereenkomst, onder de rechtsmacht van de bestuursrechter te scharen.10 Dit brengt uiteraard met zich dat de bestuursrechter toegerust dient te zijn met adequate uitspraakbevoegdheden, waarbij ook hier valt te denken aan de mogelijkheid de overeenkomst te wijzingen, te ontbinden of te vernietigen en schadevergoeding toe te kennen. Voorts ligt een vordering tot nakoming van de overheid bij de bestuursrechter in de rede.11 Dat de subsidie bij besluit lager kan worden vastgesteld bij niet-nakoming door de wederpartij van de overheid, betekent immers niet dat daarmee ook nakoming van de activiteit kan worden bewerkstelligd. Thans moet de overheid daarvoor nog bij de burgerlijke rechter zijn.