6.8.4.3 Restrictieve interpretatie

De gronden tot lagere subsidievaststelling, en tot intrekking en wijziging van besluiten tot subsidieverlening en -vaststelling zijn niet alleen limitatief, maar dienen blijkens de wetsgeschiedenis ook restrictief te worden geïnterpreteerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor de grond dat de subsidie lager kan worden vastgesteld dan wel het besluit tot subsidieverlening en -vaststelling kan worden ingetrokken, indien de subsidieverlening dan wel -vaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.1 Volgens de memorie van toelichting moet het besluit tot subsidieverlening of -vaststelling in dat geval kennelijk onjuist zijn.2 Zie voor een toepassing bijvoorbeeld een uitspraak van de ABRvS van 30 december 2009,3 waarin het ging om een subsidie die met nationaal geld werd bekostigd en de ABRvS overweegt dat voor toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb sprake moet zijn van een kennelijk onjuiste subsidievaststelling. De afbakening van dit begrip is belangrijk omdat bij intrekking van verleningsbeschikkingen die niet kennelijk onjuist zijn in beginsel dispositieschade moet worden vergoed (artikel 4:50 Awb).

Welke subsidiebesluiten vallen onder de categorie 'kennelijk onjuist'? De memorie van toelichting geeft aan dat de d-grond neergelegd in artikel 4:46 en 4:48 van de Awb ziet op gevallen waarin de subsidieverlening kennelijk onjuist is, anders dan als gevolg van het verstrekken van onjuiste gegevens door de aanvrager,4 wat logisch is omdat die situatie al is geregeld onder c. Voormelde grond is derhalve niet bedoeld om als intrekkingsgrond te dienen indien de subsidieverlening onjuist was ten gevolge van fouten of vergissingen van de subsidieontvanger die niet door het bestuursorgaan zijn ontdekt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt verder dat het bij de d-grond neergelegd in artikel 4:46 en 4:48 gaat om gemakkelijk herkenbare fouten van het bestuursorgaan in een subsidiebesluit waardoor de subsidieontvanger had moeten begrijpen dat dat besluit onjuist was.5 Voorbeelden zijn de klassieke tikfout waardoor meer subsidie wordt toegekend dan was aangevraagd en een besluit dat aanmerkelijk afwijkt van hetgeen op basis van eerdere contacten tussen subsidiënt en aanvrager mocht worden verwacht.6

Een interessante vraag is in hoeverre het ontbreken van een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking een voor de subsidieontvanger herkenbare fout is. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het primair tot de verantwoordelijkheid van het betrokken bestuursorgaan behoort om na te gaan of een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking bestaat.7 Aangenomen wordt daarom dat van een subsidieontvanger niet kan worden verwacht dat hij nagaat of een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking bestaat.8

Hoewel dit niet uit de toelichting blijkt, wordt de d-grond voor lagere vaststelling en intrekking van de subsidieverlening ook toegepast indien het bestuursorgaan een subsidie heeft verleend die achteraf met de wet in strijd blijkt te zijn.9 Een ieder, dus ook de subsidieontvanger, wordt immers geacht de wet te kennen.10 Den Ouden wijst echter op een uitspraak van het CBb van 9 mei 2006, waarin het ging om de intrekking van een tegemoetkoming voor de ruiming van verdachte dieren, waarin ook aan de orde komt in hoeverre sprake is van een kennelijk onjuiste beschikking.11 Uit deze uitspraak leidt zij mijns inziens terecht af dat naarmate het toe te passen wettelijk kader (met daaruit voortvloeiende berekeningswijzen voor schadevergoeding) complexer wordt, minder snel kan worden gesteld dat de geadresseerde van een begunstigende beschikking de onjuistheid van een daaruit voortvloeiend besluit had kunnen inzien. Verder zou ook de professionaliteit van de houder van de beschikking relevant kunnen zijn, hoewel dit nog niet terug te vinden is in de jurisprudentie inzake de intrekking van subsidiebesluiten.12 Nog niet is uitgekristalliseerd of van een eindontvanger van de Europese subsidie kan worden verwacht dat hij zelf nagaat of de subsidie op grond van de Europese subsidieregelgeving mag worden verleend. Gelet op de ingewikkeldheid van deze regelgeving die bovendien in veel gevallen tot de lidstaten is gericht, lijkt het vanuit nationaal oogpunt voor de hand te liggen dat doorgaans geen sprake zal zijn van een kennelijke fout in de zin van de memorie van toelichting, op grond waarvan lagere vaststelling dan wel intrekking van het besluit tot subsidieverlening mogelijk is.

Het voorgaande geldt ook met betrekking tot de b-grond in artikel 4:49 van de Awb, waarin het gaat om de intrekking of wijziging van het besluit tot subsidievaststelling. Volgens de memorie van toelichting moet het gaan om een kennelijke onjuistheid van het besluit tot subsidievaststelling, bijvoorbeeld een rekenfout bij de vaststelling, waardoor de subsidie op een hoger bedrag is vastgesteld dan uit de subsidieverlening volgt. Ook bij de b-grond van artikel 4:49 van de Awb gaat het derhalve om fouten die door het bestuursorgaan zijn gemaakt en voor de eindontvanger van de Europese subsidie kennelijk zijn. Hieruit volgt dat een besluit tot subsidievaststelling niet zonder meer kan worden ingetrokken, indien achteraf niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening of de subsidieverplichtingen blijkt te zijn voldaan. De a-grond dient voor gevallen waarin de subsidieontvanger fouten heeft gemaakt. In dat geval bestaat alleen een bevoegdheid tot het intrekken dan wel wijzigen van het besluit tot subsidievaststelling, indien het bestuursorgaan van deze fouten bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. Hiervan is geen sprake wanneer het bestuursorgaan heeft verzuimd de aanvraag tot subsidievaststelling te controleren, alvorens tot vaststelling wordt overgegaan.