4.7 De evaluatie van de Wet Boeten en beleidsregels omtrent maatregelen

Na de invoering van het verscherpte sanctiesysteem met Wet Boeten in 1996 was het de vraag wat de gevolgen waren van die wijzigingen. Uit antwoorden van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op vragen van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2000 over de implementatie van de Wet Boeten bleek dat die wet in de praktijk niet altijd de door het kabinet beoogde gevolgen had. Uit een evaluatie van de Wet Boeten bleek dat veel gemeenten, die over het recht op de bijstand gaan, van mening waren dat een waarschuwing vaak net zo effectief was als een maatregel. Dit zou ook voor de WW gelden. De meeste uitvoeringsinstellingen zouden om diverse redenen werkwijzen hebben ontwikkeld om te voorkomen dat zij in alle gevallen overtredingen formeel moesten constateren en daadwerkelijk een sanctie moesten opleggen, mede vanwege de zwaarte van die sanctie. Lichtere overtredingen werden vaker gesanctioneerd, maar de verplichting om te sanctioneren bracht een toename van de werklast en werkdruk met zich mee. Ook zouden veel beambten bezwaren hebben tegen het verplichtende karakter van de regels en geen verhouding zien tussen inspanning en opbrengst (veel werk, maar er treedt niet aantoonbaar beter gedrag van de cliënt op). Bij de overtreding van verwijtbare werkloosheid zouden zelfs minder sancties worden opgelegd, vooral als het gaat om een sanctie die in de praktijk een grote impact had op het (gezins)inkomen van de WW’er.1 Kortom, er ontbrak draagvlak bij de uitvoerders om het sanctiesysteem zoals beoogd toe te passen.

Naar aanleiding van deze evaluatie zijn er een aantal acties door het ministerie genomen om de sluitendheid van de uitvoering verhogen, namelijk 1) de introductie van een waarschuwing per 1 januari 1999 voor de gevallen waarin de overtreding niet leidde tot zelfbenadeling van de cliënt of geen financieel nadeel voor de uitvoerder opleverde,2 2) de invoering van een boetebesluit op 1 februari 2001 om de zwaarte van de boete (zie hoofdstuk 5) meer evenredig te maken met de ernst van de overtreding en ten behoeve van de uniformiteit en de afstemming op het strafrechtelijk sanctiebeleid en 3) de vergroting van het budget vanaf 2001 om de uitvoering meer capaciteit te geven.3

Bij de vraag of sancties helpen of effectief zijn bij mensen met veel schulden overwoog de staatssecretaris dat de effectiviteit kan uiteenlopen. De vermindering van inkomen als gevolg van een opgelegde maatregel zou zowel bij mensen met als zonder schulden een direct effect hebben, omdat hun betalingscapaciteit daardoor vermindert. Dit effect was niet meegenomen in het evaluatie-onderzoek omdat uit eerdere onderzoeken al bekend zou zijn dat maatregelen leiden tot snellere werkhervatting.4 Er wordt echter niet genoemd welke onderzoeken dit zouden zijn.

Boot5 heeft in 1998 een in opdracht van Lisv door een extern bureau gedane onderzoek naar de uitvoering van de WW sinds de Wet Boeten besproken. Het betreft een enquête onder 65 WW-functionarissen van bedrijfsverenigingen: 30 van GAK, 15 van Cadans, 10 van het SFB en 10 van het GUO. Nu moet hierbij opgemerkt worden dat de geringe tijd die is verstreken sinds de invoering (20 maanden) en het aantal van 65 WW-functionarissen te klein is om (definitieve) conclusies te trekken over de vraag of de uitvoering van de Wet Boeten succesvol was. Voor de beeldvorming over hoe gedacht werd over de uitvoering van de Wet Boeten is het wel interessant.

Boot vond het in ieder geval opvallend dat van alle opgelegde maatregelen op grond van verwijtbaar werkloosheid in 1997 ruim driekwart (16 054 gevallen) een gehele weigering betrof, en minder dan een kwart (5354) een gedeeltelijke weigering. De verklaring voor dat grote verschil is volgens Boot dat in geval van gedeeltelijke verwijtbaarheid vaker in het geheel werd afgezien van het op die grond (art. 24 WW) opleggen van een maatregel. Een aantal van 45 procent van de respondenten gaf aan dat de hoogte van de op te leggen sanctie grond was om van een maatregel af te zien. Het is opvallend dat de hoogte van de maatregel reden was om af te zien van een sanctieoplegging. De mitigerende maatregel van 35 procent over 26 weken was om die reden ingevoerd. Met die mitigerende maatregel zouden werknemers niet vaker het voordeel van de twijfel worden geven door de uitvoeringsorganen.6 Uit het onderzoek van Boot bleek die mitigerende maatregel toch niet voldoende.

Volgens het onderzoek was in 1998 het totaal aantal opgelegde maatregelen sinds de invoering van de Wet Boeten met 36 procent afgenomen. Enerzijds vanwege het feit dat de functionarissen afzagen van een maatregel vanwege de hoogte van de sanctie, maar anderzijds vond 55 procent van de respondenten dat deze afname ook lag aan het feit dat de werknemers beter waren voorgelicht en minder snel ontslag namen. Ook Kievit7 geeft aan dat vooral de angst voor de zware sanctie tot extra alertheid en inspanningen van de werknemer zou hebben geleid en daarmee tot risicomijdend gedrag. Dit effect sloot nauw aan bij de bedoeling van de wetgever.

In 1996 zijn de bedrijfsverenigingen opgeheven, maar de lijn van de verplichte sanctieoplegging werd door de opvolgers van de bedrijfsverenigingen (Tica, Lisv, UWV) voortgezet. Zij hebben ook nadere regelgeving met betrekking tot het opleggen van maatregelen bij overtreding van bepaalde wettelijke verplichtingen vastgesteld in beleidsregels.8