4.2 Het sanctiesysteem in de WW in de periode 1987-1996

Het administratieve sanctiesysteem in de periode 1987-1996, dus vóór de invoering van de Wet Boeten per 1 augustus 1996, bestond uit een maatregel die door de bedrijfsverenigingen (destijds de uitvoeringsorganen van de WW) kon worden opgelegd wanneer een uitkering werd verleend naar aanleiding van verwijtbaar handelen of nalaten.1 Het opleggen van een sanctie was een discretionaire bevoegdheid van de bedrijfsvereniging. Als een werknemer verwijtbaar werkloos werd kon het uitvoeringsorgaan de uitkering niet alleen blijvend geheel maar ook tijdelijk of blijvend gedeeltelijk weigeren. Dit gold ook voor andere overtredingen zoals het nalaten passende arbeid te aanvaarden, het onvoldoende solliciteren en het niet meewerken aan scholing. De maatregelen varieerden van zeer lichte strafkortingen (bijvoorbeeld vijf procent over vier weken) tot zeer zware strafkortingen (bijvoorbeeld 30 procent over 26 weken) tot uiteindelijk een blijvende gehele weigering van de uitkering. Het voordeel van deze vrijheid met betrekking tot het opleggen van een sanctie was dat maatwerk in een individueel geval kon worden geleverd met betrekking tot de zwaarte van die sanctie. Het nadeel van deze beleidsvrijheid van de bedrijfsverenigingen was dat elk uitvoeringsorgaan de sanctietoepassing op haar eigen manier kon invullen, hetgeen tot verschillen in uitvoering kon leiden.2 Bij de invoering van de huidige WW in 1987 is bewust gekozen voor dit systeem waarin de bedrijfsverenigingen bevoegd waren (en dus niet verplicht) om bij verwijtbare werkloosheid een genuanceerde sanctie op te leggen.3 Zij kregen dus alle vrijheid met betrekking tot het opleggen van een sanctie. Deze toegekende vrijheid was echter niet vanzelfsprekend als men de parlementaire gang hier naar toe bekijkt.4 Het kabinet wilde namelijk in eerste instantie bij de invoering van de WW de beleidsvrijheid van de bedrijfsverenigingen beperken door de bevoegdheid te creëren om nadere regels op te mogen stellen over de wijze waarop bedrijfsverenigingen van hun sanctiebevoegdheid gebruik mochten maken. Er zou een zogenaamd door het kabinet opgelegd sanctiekader voor de bedrijfsverenigingen worden opgesteld met een aantal gronden op basis waarvan de uitkering blijvend geheel, tijdelijk of blijvend gedeeltelijk moest worden geweigerd dan wel de uitkeringsduur moest worden beperkt. Ook zou een minimumsanctie gelden indien de werknemer verwijtbaar werkloos zou zijn geworden. Die voorgestelde minimumsanctie hield in dat de bedrijfsvereniging bij gevallen van verwijtbare werkloosheid de uitkering moest verlagen tot 70% van het wettelijk minimumloon.5

De SER was het in zijn advies6 bij het gewijzigd stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid niet eens met de voorstellen van het kabinet en gaf aan dat in de visie van de SER het hoofdaccent van de uitvoering van de sociale verzekering diende te liggen bij gevalbehandeling.7

Er was sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid en van de vakorganisaties van de werkgevers en werknemers (de bedrijfsverenigingen) bij de uitvoering van de sociale verzekering. Het was van belang dat de sociale partners primair verantwoordelijk bleven voor de vorm en inhoud van het sociale beleid in een bedrijfstak. Dit zou de noodzaak versterken om de uitvoering van de sociale verzekeringen te stoelen op het beginsel van functionele decentralisatie, aangezien een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering al op gedecentraliseerd niveau werd genomen.8 De SER was een groot voorstander van de functionele decentralisatie die al in de praktijk gaande was en vond dat de bedrijfsverenigingen een maximale beleidsruimte dienden te hebben met betrekking tot het voeren van een genuanceerd sanctiebeleid. Zij waren immers in staat om rekening te houden met alle omstandigheden van het geval in een bepaalde bedrijfstak. Het voorstel van het kabinet om de verantwoordelijkheid voor het sanctiebeleid bij de minister te leggen en ook nog een minimumsanctie voor te schrijven, zou de uitvoeringsorganen te veel beknellen in hun vrijheid om een sanctie per geval op te leggen. Bovendien wilde het kabinet in 1987 het stelsel van de sociale zekerheid vereenvoudigen en daarbij paste het volgens de SER niet om de bedrijfsverenigingen meer regels op te leggen.9

Ook tijdens de Kamerbehandeling van de invoering van de WW werd op het voorgestelde sanctiebeleid zware kritiek geuit. Vooral de beperking van de vrijheid van de bedrijfsverenigingen door de invoering van een minimumsanctie kon op scherpe vragen rekenen. Aan de staatssecretaris werd gevraagd waarom er zo weinig vertrouwen was in het gezond verstand van werkgevers en werknemers en het bestuur van de bedrijfsvereniging, dat hij toch via wetsduiding in hun verantwoordelijkheid wilde treden. Zou het niet veel wijzer zijn om met een ruimer artikel voor sancties een grotere vrijheid aan de partners te geven zodat de sancties meer toegesneden konden worden gehanteerd?10 De nadruk werd in het Kamerdebat gelegd op het feit dat er een eerste verantwoordelijkheid bij de besturen van de bedrijfsverenigingen moest zijn, omdat allerlei vraagstukken per bedrijfstak tot een verschil in toepassing zou kunnen leiden. Er werd daarom verzocht om een procedure waarin elke bedrijfsvereniging eigen beleidsopvattingen mocht ontwikkelen. De minimumsanctie maakte daarnaast dat bij gevallen van lichte verwijtbaarheid de bedrijfsvereniging moest kiezen tussen een (relatief) zeer zware minimumsanctie of geen sanctie. De mogelijkheid van een lichte correctie zou afwezig zijn terwijl er informatie voorhanden lag bij de partijen dat in veel gevallen besloten werd tot een sanctie van 5 procent of 10 procent. Hoe de partijen aan die informatie kwamen, wordt niet in de Kamerstukken vermeld.11 Ook werd naar voren gebracht dat de minimumsanctie zeer ongelijk zou uitwerken naar mate het salaris van de werknemer hoger zou zijn. Immers, hoe hoger het salaris, hoe groter het verschil tussen de uitkering en de verlaging naar 70 procent van het minimumniveau. Tot slot werd in het debat gezegd dat het opmerkelijk was dat enerzijds de bedrijfsverenigingen de beoordelingsbevoegdheid kregen om de verwijtbaarheid vast te stellen, maar anderzijds niet de vrijheid om de omvang van de sanctie vast te stellen.12

Onder meer voorgaande kritiek van een meerderheid in de Kamer maakte dat in de vierde Nota van wijziging de minimumsanctie werd geschrapt.13 Dit gebeurde enigszins met tegenzin, omdat het kabinet vooropstelt – zonder nadere onderbouwing – dat verschillende keren in het kader van het beleid gericht op het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is vastgesteld dat in het algemeen er een behoefte bestaat aan duidelijke wetsbepalingen. Door het schrappen van de niveaubegrenzing zou tegemoet worden gekomen aan de wensen van de Kamer om de verantwoordelijkheid van de uitvoeringsorganen niet te beperken en ze voldoende vrij te laten in het voeren van een eigen sanctiebeleid. Het kabinet meende wel dat ook met de voorgestelde niveaubegrenzing de uitvoeringsorganen voldoende vrij zouden zijn geweest in hun verantwoordelijkheid. Het kabinet gaat ervan uit dat de uitvoeringsorganen het sanctiebeleid in de geest van de visie van het kabinet zullen gaan uitvoeren, ook al zal er niet meer een duidelijk in de wet neergelegd uitgangspunt zijn vanwege het ontbreken van een Kamermeerderheid daarvoor. Het kabinet benadrukt in de Nota van Wijziging dat de ontwikkeling van het sanctiebeleid met grote aandacht zal worden gevolgd.14

Kortom, in de periode 1987-1996 bood de WW meer ruimte voor een genuanceerd sanctiebeleid, omdat de bedrijfsverenigingen voorheen alleen de mogelijkheid hadden de uitkering blijvend of tijdelijk geheel te weigeren. Met de invoering van de WW waren ook de smaken van bekorting en gedeeltelijke weigering ingevoerd.15 Dit genuanceerde sanctieregime zorgde in de praktijk voor variatie in de sanctie, bijvoorbeeld zeer lichte of zware strafkortingen of een blijvende gehele weigering van de uitkering.16