4.4 De invoering van de Wet Boeten (1996)

Met de invoering van de Wet Boeten1 per 1 augustus 1996 is, mede vanwege voorgaand besproken rapporten, de toepassing van de maatregel gewijzigd en de beleidsvrijheid van de bedrijfsverenigingen bij het toepassen van sancties is ingeperkt. Er werd een verplichting ingevoerd om een sanctie op te leggen bij overtredingen. Daarnaast is het scala van maatregelen teruggedrongen naar twee mogelijke maatregelen, namelijk een blijvend gehele weigering van de uitkering of een tijdelijk gedeeltelijke weigering van 35 procent gedurende 26 weken indien de werkloosheid niet geheel aan de werknemer is te wijten.2 Het was aanvankelijk de bedoeling dat er slechts één mogelijke sanctie was, namelijk blijvend gehele weigering van de uitkering bij verwijtbare werkloosheid. Na een appel3 van de Tweede Kamer op het evenredigheidsbeginsel bij sanctietoepassing is de nuancering van de tweede sanctie ingevoerd. Op de beweegredenen van het kabinet om in beginsel alleen deze zware en rigide sanctie van een blijvend gehele weigering in te voeren ga ik in paragraaf 4.4.1 in.4

Het kabinet meende dat aanscherping van het sanctiebeleid met de Wet Boeten noodzakelijk was, omdat in sommige gevallen om onbekende reden geen sanctie werd opgelegd door de bedrijfsverenigingen. De reden van het niet-opleggen van een straf was onbekend, maar het kabinet legde een verband met de discretionaire bevoegdheid van de bedrijfsverenigingen. Deze conclusie van het kabinet volgde uit de hiervoor besproken rapporten Tussen schroom en daad en Afhandeling van uitkeringsfraude en een onderzoek naar het sanctiebeleid WW, eveneens verricht door de Sociale Verzekeringsraad in 1992.5 Alhoewel de naam van het onderzoek in 1992 niet expliciet genoemd wordt door het kabinet ga ik ervan uit dat bedoeld wordt het in paragraaf 4.3.1 behandelde SVr-onderzoek De regels van het spel. De conclusie van voormelde onderzoeken zou zijn dat sancties niet optimaal worden benut. Daarom wordt voorgesteld de uitvoeringsorganen te verplichten tot het opleggen van sancties (maatregelen of boete) bij geconstateerde verwijtbaarheid.6 De rapporten die in de nota van wijziging7 als onderbouwing werden genoemd, De regels van het spel en het rapport van de enquêtecommissie Buurmeijer, zijn reeds behandeld en daaruit bleek dat de resultaten uit de rapporten onvoldoende waarom om als onderbouwing te kunnen dienen om het standpunt te wijzigen omtrent het genuanceerd sanctiebeleid. Uit de rapporten Tussen schroom en daad en Afhandeling van uitkeringsfraude komt vooral terug dat de organisatie van opsporing en afhandeling van fraude binnen en tussen de bedrijfsverenigingen onvoldoende was. Een aantal redenen daarvoor waren volgens de onderzoeken capaciteitsproblemen8, een gebrek aan adequate informatievoorziening9, hetgeen leidde tot een gebrek aan inzicht in de hoogte van de geinde bedragen10 en een gebrek aan adequate toepassing van administratieve sancties.11

De reactie van het kabinet op die problemen was een verregaande beperking van de beleidsvrijheid en zwaardere sancties. De sanctieplicht was een goede oplossing voor het geconstateerde probleem dat de uitvoeringsorganen de sancties niet optimaal benutten en in sommige gevallen geen sancties oplegden. Het reduceren van het aantal mogelijke maatregelen was een minder goede oplossing. Uit de onderzoeken bleek immers dat de uitvoerders andere oplossingen voor de problemen naar voren hadden gebracht, namelijk meer expliciete richtlijnen voor signalering van fraude (en niet alleen voor behandeling van fraude), verbetering van (controle)procedures en formulieren en ook vergroting van de (opsporings)capaciteit.12 Uit beide onderzoeken, Tussen schroom en daad en Afhandeling van uitkeringsfraude, volgde dat er vooral capaciteitsproblemen waren. Ook zou een bedrijfstakgerichte benadering van fraudebestrijding helpen.13 Dit zouden mijns inziens meer gerichte oplossingen zijn geweest voor het geconstateerde probleem dan het terugbrengen van het aantal mogelijke maatregelen.

Het instrument van de maatregel is sterk gewijzigd na de invoering van de Wet Boeten, omdat – in feite – de bedrijfsverenigingen niet meer het vertrouwen van het kabinet genoot om tot een adequaat sanctiebeleid te komen. Er vallen echter vraagtekens te plaatsen bij de conclusie dat het sanctiebeleid niet adequaat was in verband met de genoemde rapporten en of aanpassing van de maatregel de oplossing was voor de geconstateerde problemen. Het lijkt er eerder op dat het kabinet de vrijheid van de bedrijfsverenigingen in sanctiemogelijkheden aan banden wilde leggen, maar gezien de politieke situatie in 1987 daar niet voldoende ammunitie voor kon vinden. In 1996 kon aan de hand van ‘cherry picking’ van resultaten uit de rapporten wel een rechtvaardiging worden gevonden voor aanpassing van het sanctiebeleid. Hierbij is het wel opmerkelijk dat diezelfde redenen die hadden gepleit voor het invoeren van een genuanceerd sanctiebeleid, te weten de individuele gevalbehandeling en de grote verschillen in situaties tussen de bedrijfstakken en -verenigingen, juist als redenen werden gebruikt om dat beleid aan te passen. De bedrijfsverenigingen gingen van een systeem van vrijheid naar een streng kader van verplichte sanctieoplegging. Daarbij heeft het kabinet – naast het terugbrengen van het aantal mogelijke maatregelen – ook het in de jurisprudentie ontwikkelde evenredigheidsbeginsel (de verhouding van de verwijtbare gedraging ten opzichte van de sanctie) uitgesloten. Er kon daardoor niet meer naar de individuele situatie van de werknemer worden gekeken bij de sanctieoplegging.14