II.6.2 Een tijdige afronding van de eerste lezing

In hoofdstuk 5, par. 5, besprak ik de situatie van een late publicatie van de verklaringswet na de bekendmaking van het ontbindingsbesluit. Er bleken onduidelijkheden te bestaan ten aanzien van de vraag wanneer de publicatie van de verklaringswet moet geschieden, wil de tweede lezing direct kunnen aanvangen. Verschillende modaliteiten zijn denkbaar als fatale termijn.1 De publicatie van de verklaringswet zou plaats kunnen vinden: 1) voor de datum van bekendmaking van het ontbindingsbesluit2, 2) voor de dag van de kandidaatstelling 3) voor de dag van verkiezingen; 4) voor de ontbinding van de Tweede Kamer (en installatie van de nieuwe Tweede Kamer).

Het kabinet-Balkenende III gaf in een notitie aan dat de publicatie van de verklaringswet idealiter voor de bekendmaking van het ontbindingsbesluit moet plaatsvinden:

Het kabinet gaf niettemin aan dat er omstandigheden kunnen zijn, waarbij publicatie van de verklaringswet later kan plaatsvinden:

Het kabinet hanteerde hier een grammaticale interpretatie van artikel 137 lid 3 Gw. Dragstra & Boogaard waren het niet eens met deze opvatting, omdat zij vonden dat het passieve kiesrecht (4 Gw) hier een rol speelde. Zij wezen erop dat potentiële kandidaten voor de Tweede Kamer zich niet meer kandidaat kunnen stellen bij een late publicatie van een verklaringswet.5 De verkiezingscampagne is bij een late publicatie van een verklaringswet allang begonnen. Ook reeds aanwezige kandidaten hebben weinig tijd om nog gewag te maken van hun standpunten met betrekking tot een voorstel tot herziening van de Grondwet. In het vorige hoofdstuk heb ik al aangegeven dat ik hierin geen probleem zie. Het doel van de tussentijdse verkiezingen is dat een nieuw parlement in tweede lezing beslist. Dat aspect moeten we bezien binnen het uitgangspunt van checks and balances. Ook bij een late publicatie van een verklaringswet blijft dat doel gerealiseerd. Verkiezingen leiden nu eenmaal tot een ander parlement met (nagenoeg altijd) een andere samenstelling. De publicatie van een verklaringswet kan dus laat plaatsvinden, zolang de wet maar is gepubliceerd voorafgaand aan de daadwerkelijke ontbinding van de Tweede Kamer. Dat is in lijn met de huidige tekst van artikel 137 lid 3 Grondwet. Een kabinetsnotitie uit 2009 maakt gewag van dit idee: de tekst van artikel 137 lid 3 laat – formeel beschouwd – de mogelijkheid open dat de verklaringswet wordt bekendgemaakt, nadat verkiezingen hebben plaatsgevonden. Er staat immers in lid 3: ‘Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, wordt de Tweede Kamer ontbonden.’ Omdat Nederland een systeem kent van een ontbinding op termijn kan hier onduidelijkheid over ontstaan. De Raad van State stipte deze onduidelijkheid terecht aan in zijn voorlichting van oktober 2017 nog aan:

Hier bestond onduidelijkheid over de fatale datum. In haar brief van 2019 pleitte minister Ollongren voor de stelling dat verklaringswetten idealiter voorafgaand aan het ontbindingsbesluit dienen te worden gepubliceerd, maar dat dit niet de fatale datum moet zijn. Zij ziet de dag vóór de verkiezingen als geschikt moment voor een fatale datum. Zij deed de suggestie om de eerste zin van artikel 137 lid 3 Gw te wijzigen.

De regering heeft deze tekst overgenomen in haar voorstel ter herijking van de grondwetsherzieningsprocedure.8 Deze tekst bepaalt dat de Tweede Kamer het voorstel behandelt, die na de publicatie van de verklaringswet is verkozen. In mijn ogen impliceert de eerste bijzin van deze bepaling dat de Tweede Kamer gekozen moet zijn na de publicatie van de verklaringswet. Deze formulering past bij de lijn die Ollongren opperde. Met deze opzet is wat mij betreft niets mis. Zo verzekert deze tekst dat de bekendmaking van de verklaringswet plaatsvindt voor de verkiezingen en dus voor er een nieuwe Tweede Kamer is. De nieuwe Tweede Kamer kan meteen met de tweede lezing beginnen. Dat is een heldere lijn. Een achterliggende reden om deze termijn te kiezen is dat er geen ontbindingsbesluit genomen hoeft te worden op basis van het regeringsvoorstel, zie ook de volgende paragraaf.

Argumenten voor de keuze voor deze langere termijn zie ik vanuit het oogpunt van flexibiliteit en zorgvuldigheid. De termijn voor afronding van een eerste lezing kan door deze opzet van de regering (weken en soms maanden) langer duren. Ik geef een voorbeeld: als een voorstel bij de Eerste Kamer ligt en er volgt ineens een politieke crisis en een ontbindingsbesluit, dan kan de Eerste Kamer de beraadslaging in eerste lezing nog zorgvuldig afronden. Strikt genomen hoeft dat niet: de Eerste Kamer kan er ook voor kiezen om langer de tijd te nemen. In dat geval moet een volgende Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing overwegen. Als de dag van kandidaatstelling leidend zou zijn, dan wordt die termijn nog korter, aangezien er binnen drie maanden een nieuw gekozen Tweede Kamer moet samenkomen, gelet op artikel 64 lid 2 Grondwet. Dan heeft de Eerste Kamer nauwelijks tijd meer voor een afronding van het voorstel in eerste lezing. Dat komt de flexibiliteit van de Grondwet niet ten goede.