Einde inhoudsopgave
Rechtsgevolgen van toetsing van wetgeving (SteR nr. 1) 2010/II.4.4.3.1
II.4.4.3.1 Eerdere toetsingsuitspraken bij de strafrechter
Joost Sillen, datum 01-07-2010
- Datum
01-07-2010
- Auteur
Joost Sillen
- JCDI
JCDI:ADS589521:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
HR 24 september 2002, NJ 2003, 80, m.nt. YB (Dijkverbod), r.o. 3.6. Vgl. HR 26 november 2002, NJ 2003, 81 (Fokverbod), r.o. 3.5 en HR 11 oktober 2005, NJ 2008, 207, m.nt. P.A.M. Mevis (Gebiedsontzegging Nijmegen), r.o. 3.6.2.
HR 24 september 2002, NJ 2003, 80, m.nt. YB (Dijkverbod), r.o. 3.5, laatste alinea. In dat arrest ging het om de overtreding van een bevel dat de burgemeester krachtens een wettelijk voorschrift had gegeven. De Hoge Raad onderscheidt zulke gevallen van gevallen waarbij het ‘gaat om strafbaarstelling van handelen zonder vergunning of van handelen in strijd met aan een verleende vergunning verbonden voorschriften’. In die gevallen is de onverbindendheid van het wettelijk voorschrift – anders dan in het eerste geval – belastend voor de burger.
HR 24 september 2002, NJ 2003, 80, m.nt. YB (Dijkverbod), r.o. 3.6 in samenhang van de laatste alinea van r.o. 3.5.
HR 27 maart 2007, AB 2007, 144, m.nt. J.J.J. Sillen (Verwijderingsbevel A’dam), r.o. 3.5. Daarin spreekt de Hoge Raad van een onherroepelijke toetsingsuitspraak van ‘de (hoogste) bestuursrechter’. Die overweging moet volgens mij niet zó worden gelezen, dat voor toepassing van de taakverdelingsregel het noodzakelijk is, dat de uitspraak afkomstig is van een hoogste bestuursrechter. Wordt zij wel zo gelezen, dan zou zij tot gevolg hebben, dat als de burger bij de bestuursrechter in eerste aanleg heeft gekregen wat hij wilde – een voor hem ontlastende uitspraak – hij toch moet door procederen om er zeker van te kunnen zijn, dat strafrechtelijke vervolging van hem onsuccesvol is. Hij kan echter geen hoger beroep instellen tegen de voor hem gunstige uitspraak van de bestuursrechter, omdat hij daarbij geen procesbelang meer heeft. Zie mijn AB-noot bij Verwijderingsbevel A’dam onder 5.
HR 24 september 2002, NJ 2003, 80, m.nt. YB (Dijkverbod), r.o. 3.6.
Ik heb elders geschreven, dat de strafrechter in die gevallen zelfstandig het wettelijk voorschrift moet toetsen. Het belang dat in het strafrecht wordt gehecht aan het legaliteitsbeginsel noopt daar toe. Zie mijn noot onder HR 27 maart 2007, AB 2007, 144 (Verwijderingsbevel A’dam), onder 4.
Verrassend is dat niet. De bestuursrechter had immers reeds de gebiedsontzegging vernietigd waardoor zij geacht moet worden nooit te hebben bestaan. Nu er achteraf geen gebiedsontzegging was, heeft verdachte dat besluit ook niet overtreden. Dat de strafrechter verdachte vervolgens ontslaat van alle rechtsvervolging als de officier van justitie hem toch vervolgt, vloeit daardoor niet (alleen) voort uit een taakverdelingsregel, maar reeds uit de vernietiging van de beschikking. Vgl. Sillen 2009, p. 364-365.
HR 26 november 2002, NJ 2003, 81 (Fokverbod), r.o. 3.5.
Art. 8:85, tweede lid, Awb. Vgl. HR 11 oktober 2005, NJ 2008, 207, m.nt. P.A.M. Mevis (Gebiedsontzegging Nijmegen), r.o. 3.6.2 waarin de Hoge Raad stelt, dat er voor een succesvol beroep door een derde er sprake moet zijn van een beslissing ‘ten gronde’.
HR 26 november 2002, NJ 2003, 81 (Fokverbod), r.o. 3.4.2-3.4.3; HR 11 oktober 2005, NJ 2008, 207, m.nt. P.A.M. Mevis (Gebiedsontzegging Nijmegen), r.o. 3.6.2.
Vgl. HR 13 november 1985, NJ 1985, 294 (Camping Domburg), r.o. 7.1.2: ‘De houder van een vergunning mag in het algemeen erop vertrouwen dat deze vergunning overeenkomstig de wettelijke voorschriften is verstrekt en dat hij gerechtigd is van deze vergunning gebruik te maken, ook wanneer later zou blijken dat zij in strijd is met een wettelijk voorschrift en derhalve ten onrechte is gegeven.’ Dat geldt volgens mij ook voor een wettelijk voorschrift. Zie Schutgens 2006, p. 102.
De Hoge Raad heeft ‘in verband met een behoorlijke taakverdeling tussen de strafrechter en de bestuursrechter en met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken’1 regels geformuleerd voor het geval dat de strafrechter de verbindendheid van een wettelijk voorschrift moet beoordelen, terwijl de bestuursrechter daar al eerder over heeft beslist. Hij maakt daarbij onderscheid tussen bestuursrechterlijke toetsingsuitspraken waarbij verdachte partij was en uitspraken waarbij hij dat niet was. Daarbinnen maakt hij vervolgens onderscheid tussen voor verdachte belastende en voor hem ontlastende toetsingsuitspraken.2
i. Verdachte heeft een toetsingsuitspraak van de bestuursrechter verkregen
Heeft verdachte zelf de bestuursrechter geadieerd en is het daar verkregen toetsingsoordeel ontlastend voor hem, dan dient de strafrechter van dat oordeel uit te gaan, zo beslist de Hoge Raad.3
Een belastende onherroepelijke4 toetsingsuitspraak in een procedure waarbij verdachte partij was, staat er ‘in beginsel’ aan in de weg, dat de strafrechter het voorschrift opnieuw toetst. ‘Onder bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan hierop een uitzondering te maken’,5 zo overweegt de Hoge Raad. Onduidelijk is, wanneer van zulke bijzondere omstandigheden sprake is.6
Een voorbeeld kan de gevolgen van die regels illustreren.
Stel, de burgemeester heeft aan verdachte krachtens een gemeentelijke verordening een gebiedsontzegging opgelegd. Verdachte overtreedt dat besluit. Vervolgens gaat hij tegen die gebiedsontzegging in beroep bij de bestuursrechter.
De bestuursrechter oordeelt dat de verordening waarop de ontzegging berust, onverbindend is en vernietigt het besluit. In dat geval is de toetsingsuitspraak van de bestuursrechter ontlastend voor hem. Toch vervolgt de officier van justitie verdachte wegens overtreding van die gebiedsontzegging. De strafrechter is in zo’n geval gehouden het ontlastende oordeel van de bestuursrechter over te nemen. Hij verklaart in navolging van de bestuursrechter de verordening onverbindend en ontslaat verdachte daarop van alle rechtsvervolging.7
Als de bestuursrechter in een onherroepelijke uitspraak echter heeft geoordeeld dat de verordening wel verbindt – en de verordening voor verdachte dus belastend is – moet de strafrechter ‘in beginsel’ uitgaan van de juistheid van die toetsingsuitspraak. Een strafrechtelijke veroordeling van verdachte komt zo een stap dichterbij.
ii. Een derde heeft een toetsingsuitspraak van de bestuursrechter verkregen
Ook als een derde – dat wil zeggen: een persoon die geen procespartij was bij de bestuursrechterlijke uitspraak – een beroep doet op een voor hem ontlastende toetsingsuitspraak, moet de strafrechter van dat oordeel uitgaan. De strafrechter is in zo’n geval echter alleen verplicht onherroepelijke toetsingsuitspraken van de hoogste bestuursrechter over te nemen.8 Zo is hij is niet verplicht toetsingsuitspraken van de hoogste bestuursrechter in een voorlopige voorziening over te nemen,9 of als blijkt, dat de bestuursrechtelijke procedure een ‘niet met voldoende waarborgen omklede [...] rechtsgang’10 was.
In het zojuist besproken voorbeeld betekent dat het volgende: Stel, A adieert de hoogste bestuursrechter over de rechtmatigheid van een aan hem opgelegde gebiedsontzegging. De bestuursrechter oordeelt in die procedure dat de verordening waarop die ontzegging berust, onverbindend is. Ook aan B is krachtens die verordening een gebiedsontzegging opgelegd. Als B wordt vervolgd wegens overtreding van dat besluit, dan geldt, dat de strafrechter ook jegens hem moet uitgaan van de door de bestuursrechter jegens A vastgestelde onverbindendheid van die verordening.
Vooralsnog heeft de Hoge Raad niet beslist over de vraag, of ook bezwarende bestuursrechterlijke toetsingsuitspraken doorwerken in strafprocedures tegen derden. Bij die stand van zaken moet worden teruggevallen op de schulduitsluitingsgrond ‘afwezigheid van alle schuld’: de burger moet er op kunnen vertrouwen, dat als hij een wettelijk voorschrift te goeder trouw naleeft, hij daarvoor niet strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gehouden.11
Ik geef opnieuw een voorbeeld. Stel, anders dan hiervoor, artikel 1 van een gemeentelijke verordening verbiedt te venten zonder vergunning. Volgens artikel 2 van die verordening geldt die vergunningsplicht niet op maandagochtend. Artikel 3 bepaalt ten slotte dat overtreding van de verordening strafbaar is. Volgens A is artikel 2 Verordening – de vergunninsplicht geldt niet op maandagochtend – in strijd met de wet. Hij verzoekt het college van B en W daarop handhavend op te treden tegen de firma Jansen die in zijn straat zonder vergunning op maandagochtend vent. De hoogste bestuursrechter spreekt in de procedure die op dat handhavingsverzoek volgt uit, dat artikel 2 Verordening inderdaad onverbindend is. Stel, het Openbaar Ministerie vervolgt daarop de firma Klaasen die net als de firma Jansen op maandagochtend zonder vergunning ventte. De volgplichtarresten zwijgen over de vraag hoe de strafrechter nu moet beslissen. Volgens de hier verdedigde opvatting kan de strafrechter Klaasen toch geen straf opleggen, ook al is de rechter gehouden de toetsingsuitspraak van de hoogste bestuursrechter tegen Jansen over te nemen. Verdachte kan zich namelijk beroepen op de schulduitsluitingsgrond afwezigheid van alle schuld: hij heeft zich bij zijn gedrag te goeder trouw laten leiden door de geldigheid van de Verordening.