5.3.4.3 Toetsingskader begrotingsregels

Het toetsingskader dat de Raad van State heeft opgesteld is breder dan de taak die de regering toeschrijft aan de Raad van State in de Wet HOF. Dit schept geen verbazing omdat de Wet HOF en de memorie van toelichting niet op voorhand duidelijk maken wat de exacte taak is van de Raad van State. Het toetsingskader dat de Raad van State formuleert vloeit voort uit het feit dat de Raad van State is aangewezen als instantie die toeziet op de naleving van de Europese begrotingsregels als bedoeld in het Fiscal Compact en artikel 5 Verordening (EU) 473/2013.1

Het toetsingskader wordt dus gevormd door de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact, latere aanpassingen daarvan door het Six pack en de aanvullende verplichtingen zoals deze volgen uit het Fiscal Compact en het Two Pack.2 De Raad van State spitst dit beoordelingskader toe op de vraag of Nederland zich bevindt in de preventieve arm of de correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact.3 Omdat Nederland zich sinds juni 2014 bevindt in de preventieve arm heeft de Raad van State dit toetsingskader verder uiteengezet.

In de preventieve fase is artikel 5 Verordening (EU) 473/2013, in samenhang met Verordening (EG) 1466/97 en Richtlijn 2011/85/EU, leidend. De Raad beoordeelt aldus of 1) het structurele saldo voldoet aan de middellange termijndoelstelling dan wel of er voldoende verbetering zichtbaar is in de richting van de middellange termijndoelstelling, 2) of de uitgavengroei achterblijft bij de geschatte potentiële groei van de economie, 3) of, indien de staatsschuld meer dan 60 % van het bbp bedraagt, deze voldoende snel richting de 60% daalt, 4) of, indien dit aan de orde is, omstandigheden noodzaken tot toepassing van het correctiemechanisme dan wel of er buitengewone omstandigheden zich voordoen die het toestaan af te wijken van de begrotingsregels.4 Hoewel het kabinet geen rol zag weggelegd voor de Raad van State bij de beoordeling van de inwerkingtreding van het correctiemechanisme en de toepassing van de ontsnappingsclausules neemt de Raad van State deze elementen wel mee in zijn beoordeling.

Daarnaast merkt de Raad van State op dat het rekening houdt met de zogenoemde structural reform clause en investment clause, zoals nader toegelicht door de Commissie, mocht daar door de regering een beroep op worden gedaan. Dit staat in sommige gevallen flexibiliteit toe bij het toepassen van de begrotingsregels.5 De Raad van State sluit dus bij het formuleren van het toetsingskader nauw aan bij de eisen die de Europese en internationale wetgeving stellen aan het onafhankelijk begrotingstoezicht. De Raad van State beoordeelt de begrotingsplannen echter ook in een bredere Europeesrechtelijke context, zonder dat dit voortvloeit uit de Wet HOF of Europese regelgeving. De Raad van State is namelijk van mening dat voor een goede beoordeling in het licht van het Stabiliteits- en Groeipact de beoordeling ook betrekking dient te hebben op de lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën en dat de beoordeling een risicoanalyse dient te bevatten: welke risico’s en onzekerheden liggen ten grondslag aan de cijfers? Ook acht de Raad van State het ‘aangewezen’ te monitoren in hoeverre de landenspecifieke aanbevelingen op het terrein van het begrotingssaldo van de Raad door de regering worden opgevolgd.6

Naast de beoordeling van de Europese begrotingsregels is de Raad van State op grond van artikel 5 lid 2 Verordening (EU) 473/2013 ook belast met de taak om toe te zien op de naleving van de nationale begrotingsregels, die met de inwerkingtreding van de Wet HOF een wettelijke basis hebben gekregen. Bovendien staat in de memorie van toelichting dat de Raad van State monitort ‘of het gevoerde en/of geplande budgettaire beleid in lijn is met de Wet HOF’.7 Dit betekent dus dat de Raad van State, ‘waar dat in de rede ligt’, niet alleen kijkt of het gevoerde en/of geplande budgettair beleid in lijn is met de Europese begrotingsregels, maar ook met het trendmatig begrotingsbeleid.8

Het beoordelingskader en de brede opzet daarvan komt tegemoet aan het feit dat de Europese begrotingsregels niet alleen voortvloeien uit het Stabiliteits- en Groeipact, maar deel uitmaken van een bredere en doorlopende begrotingscyclus, het Europees Semester.