4.2.4 Slotbeschouwing

In het eerste deel van dit hoofdstuk heb ik uiteengezet dat het algemene bestuursrecht verschillende eisen bevat waaraan beslismedewerkers van de IND, als vertegenwoordigers van het bestuursorgaan, zijn gebonden bij het voorbereiden van beschikkingen over asielaanvragen. De wetgever heeft zich bij het opstellen van de Awb niet uitgebreid uitgelaten over de waarheidsvinding door het bestuur. Het uitgangspunt van de Awb is dat besluiten zorgvuldig worden voorbereid. Van dit beginsel mag niet worden afgeweken. Om een zorgvuldig besluit te kunnen nemen, moet het worden gebaseerd op de relevante en juiste feiten. Bij de feitenvaststelling heeft het bestuur in beginsel geen beslisruimte. De rechter moet de feitenvaststelling dus vol toetsen als het beroep daartoe aanleiding geeft. Bij de feitenkwalificatie ligt dit anders. Hier heeft het bestuur vaak wel beoordelingsvrijheid en past het de bestuursrechter om een meer terughoudende, meer marginale toets te hanteren. Dit onderscheid is in de praktijk niet altijd eenvoudig te maken, aangezien het moeilijk kan zijn om in een individueel geval uit te maken of er sprake is van het kwalificeren van feiten, of dat de exacte betekenis van een vaag gedefinieerd concreet feit moet worden vastgesteld.

De regie van het onderzoek naar de feiten tijdens de besluitvorming ligt bij het bestuur. De asielzoeker heeft wel een informatieplicht en moet de gegevens die nodig zijn om op zijn aanvraag te beslissen, in principe zelf te verstrekken. De IND moet er steeds voor zorgen dat de asielzoeker is voorgelicht over welke informatie van hem wordt verwacht. Daarnaast is het aan de medewerkers van de IND om op een passende wijze onderzoek te verrichten naar de betrouwbaarheid van die informatie. Hoe de informatie- en onderzoeksplichten zich tot elkaar verhouden, is niet eenduidig te beschrijven en hangt af van het individuele geval. Er moet sprake zijn van een evenwichtige verdeling van de beide plichten. Wanneer de asielzoeker in bewijsnood verkeert, kan het bestuur de bewijsvoeringslast beperken of in specifieke gevallen deels overnemen. Dit betekent bepaald niet dat het bestuur in alle gevallen verplicht is de bewijsvoeringslast over te nemen als de asielzoeker in bewijsproblemen verkeert, maar hiervan kan in uitzonderlijke gevallen wel sprake zijn.

In het tweede deel van dit hoofdstuk heb ik laten zien welke elementen van het asielrecht door de medewerkers van de IND beoordeeld moeten worden om vast te stellen of een asielzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming in Nederland. Deze elementen vormen de bewijsomvang. De asielzoeker kwalificeert voor internationale bescherming als hij aannemelijk maakt dat hij vluchteling is, of subsidiaire bescherming behoeft. Hiervan is sprake als hij een gegronde vrees heeft voor vervolging of een reëel risico loopt op ernstige schade. Deze waarschijnlijkheidsbeoordeling ziet op de toekomst. Het risico dat de asielzoeker in de toekomst loopt moet de beslismedewerker van de IND maken aan de hand van de verklaringen van de asielzoeker in combinatie met informatie over de situatie van het land van herkomst. Het is primair de verantwoordelijkheid van de asielzoeker om zijn aanvraag te onderbouwen met bewijs, maar er is in de toepasselijke normen rekening mee gehouden dat dit in de praktijk vaak niet mogelijk is. De bewijsstandaard die in het asielrecht wordt gehanteerd, is die van de aannemelijkheid. Hiermee wordt meteen duidelijk dat de beslismedewerker geen absolute zekerheid mag verwachten, voordat hij een feit als bewezen beschouwt. Om de beschermingsbehoefte van de asielzoeker te onderzoeken, moet de beslismedewerker bij gebrek aan ander objectiever bewijs de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker vaststellen. Het bestuursorgaan, en dus de medewerker van de IND, beschikt ten aanzien van de geloofwaardigheidsbeoordeling over beoordelingsvrijheid en dus over enige mate van vrijheid om te beoordelen of het verklaringen geloofwaardig vindt. Deze vrijheid is beperkt, gelet op de eisen van artikel 4, vijfde lid, Definitierichtlijn. Daarnaast is de medewerker van de IND gebonden aan het beginsel van zorgvuldigheid en moet de geloofwaardigheidsbeoordeling op een onbevooroordeelde wijze worden uitgevoerd. Gedurende het proces van feitenvaststelling moet hij samenwerken met de asielzoeker om alle relevante feiten boven tafel te krijgen. Dit betekent in ieder geval dat hij de asielzoeker begeleidt en faciliteert om zijn relaas over te brengen en alle beschikbare informatie te overleggen. Daarnaast verplicht het bestuursrecht, alsmede de Procedurerichtlijn de medewerkers van de IND om de asielzoeker voor te lichten over de wijze waarop hij aan zijn bewijslast kan voldoen. Aan de geloofwaardig geachte verklaringen ontleent de beslismedewerkers vervolgens vermoedens over wat de asielzoeker bij eventuele terugkeer naar zijn land van herkomst te wachten staat. Als deze vermoedens zwaarwegend genoeg zijn, kwalificeert de asielzoeker voor internationale bescherming.

Een belangrijke rol in deze beoordeling spelen de verklaringen van de asielzoeker en verschillende deskundigenberichten. De IND-medewerker mag uitgaan van de juistheid van deskundigenrapporten, inclusief de Algemene Ambtsberichten van Buitenlandse zaken, als hij zich ervan kan vergewissen dat ze zorgvuldig tot stand zijn gekomen. De asielzoeker kan deze rapporten in beginsel uitsluitend weerleggen door tegenbewijs te leveren in de vorm van een gekwalificeerde contra-expertise. De verklaringen van de asielzoeker moeten als feit worden beschouwd als ze geloofwaardig zijn. Ten aanzien van het onderzoek naar de geloofwaardigheid van niet met bewijs gestaafde verklaringen beschikt het bestuursorgaan over enige beslisruimte, maar het is wel gebonden aan vereisten uit de Definitierichtlijn en eisen van zorgvuldigheid. Dit betekent dat de rechter deze beoordeling met enige terughoudendheid toetst. Hij toetst dus in beginsel of de beslismedewerker niet ten onrechte tot zijn besluit is gekomen. De zwaarwegendheid en dus de inschatting die het bestuur op basis van de vastgestelde feiten maakt van het risico dat de asielzoeker bij eventuele terugkeer loopt, wordt wel vol getoetst.