7.3.2 Kenmerken van het Duitse socialezekerheidsrecht

Het Duitse socialezekerheidsrecht en de naam Bismarck zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zijn sociale politiek heeft in de periode 1880 tot 1890 geleid tot de totstandkoming van de eerste socialeverzekeringswetten: het Unfallversicherungsgesetz tegen de gevolgen van bedrijfsongevallen, het Krankenversicherungsgesetz voor kortdurende arbeidsongeschiktheid en het Rentenversicherungsgesetz ter dekking van invaliditeit en ouderdom.1

Opmerkelijk is dat Bismarck niet werd gedreven door idealistische motieven en dat diens sociale wetgeving evenmin werd afgedwongen door de arbeidersbewegingen. Zijn belangrijkste drijfveer was zijn eigen angst voor een ‘socialistische’ revolutie. Al vroeg schreef hij dat fabrieken ‘eine Masse von Proletariern’ zouden kweken, ‘von schlecht genährten, durch die Unsicherheit ihrer Existenz dem Staate gefährlichen Arbeitern’.2Bismarck besefte na verloop van tijd dat de manier om de socialistische beweging in hun ‘Verirrung Halt zu gebieten’ niet lag in repressie maar in het oog hebben voor arbeidersbelangen.3 Bovendien kon sociale wetgeving leiden tot binding van de arbeiders aan de nieuwe Duitse staat, die immers pas in 1870 was ontstaan.4 De oorsprong van sociale wetgeving ligt in Duitsland dus meer in een vlucht naar voren dan in een vooruitgangsstreven.

Er zijn in de loop van de tijd veel verschillende materiewetten ontstaan: naast de wetten van Bismarck bijvoorbeeld ook een Kriegsopferversicherung, Soldatenopferversicherung, Arbeitslosenversicherung, Pflegeversicherung, de Ausbildungsförderung, de Rehabilitation und Teilhabe en de Sozialhilfe.5 Het leidde tot een versnipperd en soms onoverzichtelijk geheel van sociale wetgeving. Deze versnippering werd vanaf de jaren vijftig als nadeel ervaren ook omdat elke wet zijn eigen instituties en organen meebracht. Het streven naar vernieuwing en het samenbrengen van de wetgeving heeft geleid tot het invoeren van één Sozialgesetzbuch (SGB). Het SGB is een aanbouwwet gebleken, waarin de diverse materiewetten in de periode 1976-2005 geleidelijk aan in aparte Boeken zijn opgenomen.6 Omdat het SGB over zo’n lange periode is ontstaan, is er van de bedoelde vernieuwing weinig terecht gekomen en is het SGB in de eerste plaats een verzameling van dwingende bepalingen geworden.7 Tegenwoordig staan in de twaalf boeken van het SGB zowel de sociale verzekeringen als de Sozialversorgung en de Sozialhilfe geregeld. Meest relevant voor re-integratie zijn het algemene deel, opgenomen in Boek 1 van het SGB (SGB I), de algemene bepalingen rond sociale verzekering in Boek 4 (SGB IV), de Krankenversicherung in Boek 5 (SGB V), de Rentenversicherung in Boek 6 (SGB VI), de Unfallversicherung in Boek 7 (SGB VII) en Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen in Boek 9 (SGB IX).8

Een paar elementen zijn in de Duitse sociale zekerheid verder van belang.9 Het gaat om de invloed van de grondrechten en de uitvoering door zelfbestuur (Selbstverwaltung).

Net als in het arbeidsrecht is in het socialezekerheidsrecht de invloed van de grondrechten niet weg te denken.10 Toch is in het GG bewust geen catalogus van sociale grondrechten opgenomen.11 In artikel 20 GG staat dat Duitsland een ‘sozialer Bundesstaat’ is; dat vormt de juridische grondslag van overheidshandelen op het gebied van sociale zekerheid.12 Uit dat begrip volgt volgens het BVerfG namelijk de overheidsplicht ‘für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen.’13Voor de Länder is dit uitgangspunt nog benoemd in artikel 28 GG: zij moeten voldoen aan de beginselen van de ‘sozialen Rechtsstaat’. Dit zogeheten Sozialstaatsprinzip betekent (onder meer) dat de Staat de opdracht heeft om zorg te dragen voor ‘Förderung und Integration’.14 Het verbod van artikel 79 lid 3 GG om het Grundgesetz op dat punt te veranderen (Ewigkeitsgarantie) benadrukt de waarde van het Sozialstaatsprinzip.

Het Sozialstaatprinzip richt zich in het GG op de wetgever, zodat daaruit voor werkgever en werknemer geen concrete plichten, noch subjectieve rechten zijn af te leiden. 15 De werking van de concrete grondrechten loopt via SGB I. In artikel 1 lid 1 GG staat bijvoorbeeld de onaantastbaarheid van de menselijke waardigheid genoemd. De concrete vertaling daarvan in § 1 lid 1 SGB I luidt dat het SGB er aan moet bijdragen ‘ein menschwürdiges Dasein zu sichern’.16 De ‘sozialer Bundesstaat’ uit artikel 20 GG wordt uitgewerkt in de sociale rechten van § 2 tot en met 10 SGB I. Het gaat dan bijvoorbeeld om een sociaal recht op ‘notwendigen Maßnahmen zur Erhaltung, zur Besserung und zur Wiederherstellung der Gesundheit und der Leistungsfähigkeit’ of op ‘Hilfe die notwendig ist, um…Einschränkungen der Erwerbsfähigkeit…zu vermeiden, zu überwinden, zu mindern oder eine Verschlimmerung zu verhüten…’.17

De grondrechten beïnvloeden het socialezekerheidsrecht verder indirect, via de uitleg van bestaande socialezekerheidsnormen en via de beoordeling van de toepassing van publiekrechtelijke beleidsvrijheid.18 Het BVerfG heeft op die manier grondrechten als het gelijkheidsbeginsel, de algemene handelingsvrijheid, de bescherming van eigendom en het recht van vrije arbeidskeuze toegepast binnen het socialezekerheidsrecht.19

De grondslag voor (de financiering van) de verzekeringen werd door Bismarck gevonden in de ‘sittlichen Fundamenten des christlichen Volkslebens’. De uitvoering van al die sociale verzekeringen zou de kracht van de jonge Duitse staat echter te boven gaan, zodat die vanaf het begin werd overgelaten aan zelfbestuur in de vorm van ‘korporative Genossenschaften’.20 Door het toestaan van zelfbestuur gekoppeld aan afzonderlijke wetten en regelmatig ook met verschillende geografische bereiken, is een ingewikkelde organisatie van de sociale zekerheid ontstaan. Een (niet-volledige) opsomming laat zien dat uitvoering toebedeeld kan zijn aan een Ortskrankenkasse, Betriebskrankenkasse, Innungskrankenkasse, landwirtschaftlichen Krankenkasse, Pflegekasse, Gemeindeunfallversicherungsverband, de Bundesagentur für Arbeit of een Integrationsamt. Het koepelbegrip Leistungsträger voor de uitvoerder van één of meerdere socialezekerheidsregelingen wordt daarom gebruikt.21