3.4.2 Verantwoordelijke instantie en totstandkomingsprocedure

De Nbw 1998 bevat geen definitie van het begrip beheerplan. Wel heeft de wetgever omschreven wat het doel is van het beheerplan, en uit welke onderdelen een dergelijk plan moet bestaan. In een beheerplan wordt, met inachtneming van de instandhoudingsdoelstellingen, omschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze.1 Tot de inhoud van een beheerplan behoren ten minste:2

Een beheerplan wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten of door de verantwoordelijke Minister of Ministers.3 Dit ligt anders wanneer een Natura 2000-gebied zich uitstrekt over meerdere provincies.4 In dat geval zijn Gedeputeerde Staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied grotendeels is gelegen, bevoegd om het beheerplan vast te stellen. Daarvoor is wel overeenstemming benodigd van Gedeputeerde Staten van de provincie(s) waarin het Natura 2000-gebied mede is gelegen. 5Een aantal Nederlandse Natura 2000-gebieden sluiten direct aan op buitenlandse Natura 2000-gebieden.6 Bij de vaststelling van een beheerplan is het niet verplicht om rekening te houden met de kwalificerende natuurwaarden in buitenlandse gebieden Natura 2000-gebieden al ligt dit vanwege de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl wel voor de hand.7

Het vaststellen van een beheerplan is alleen mogelijk na (voorafgaand) overleg met eigenaren, gebruikers en belanghebbenden van het betreffende Natura 2000-gebied. Het is op basis van de Nbw 1998 niet duidelijk wat de invulling van deze overlegplicht is. Ingevolge de memorie van toelichting is het mogelijk om voor dit doel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb in te zetten.8 De Raad van State geeft een andere invulling aan deze plicht. Volgens de Raad is het noodzakelijk om met alle betrokken eigenaren en gebruikers afzonderlijk te overleggen. De overlegplicht is − anders gezegd − niet van toepassing op derden-belanghebbenden.9 Toch heeft de regering in officiële beleidsdocumenten vastgehouden aan een voorbereiding met behulp van afdeling 3.4 Awb. Bij een Natura 2000-gebied waarvoor een Minister een beheerplan vaststelt, vindt alleen overleg plaats ‘voor zover nodig’.10 Het is niet duidelijk wanneer dit het geval is. Wel is het in alle gevallen verplicht om te overleggen met de provincies, gemeenten en waterschappen van het grondgebied waarop het betrokken beheerplan betrekking heeft.11

In de praktijk valt de vaststelling van een beheerplan uiteen in drie afzonderlijke fasen. De procedure start met het opstellen van een concept-beheerplan. Een dergelijk plan is een eerste ruwe schets van het benodigde natuurbeheer in het Natura 2000-gebied. Na het verplichte overleg met de betrokken overheden en andere belanghebbenden stelt het bevoegde gezag een ontwerp-beheerplan op. Dit plan wordt gepubliceerd en opengesteld voor het indienen van zienswijzen in het kader van afdeling 3.4 Awb. De ingediende zienswijzen kunnen leiden tot wijzigingen in het ontwerp-beheerplan. Na de zienswijzenprocedure stelt het bevoegd gezag de definitieve versie van het beheerplan vast. Dat plan is appellabel bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor zover het beschrijvingen van handelingen betreft die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomende gevallen aangegeven voorwaarden en beperkingen.12

Het is verplicht om een beheerplan uiterlijk drie jaar na dagtekening van het definitieve aanwijzingsbesluit voor het eerst vast te stellen. 13 De Nbw 1998 voorziet niet in een sanctie indien Gedeputeerde Staten of de bevoegde Minister of Ministers nalaten om het beheerplan binnen drie jaar vast te stellen.14 Dat is opvallend omdat in de Handreiking en de Nbw 1998 een expliciete koppeling is aangebracht tussen het beheerplan en het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen.

Op de voorbereiding van een beheerplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing.15 De overlegplicht met eigenaren, gebruikers en belanghebbenden staat in principe los van deze procedure. De verplichting om een beheerplan met behulp van afdeling 3.4 Awb voor te bereiden, lijkt vooral bedoeld als inspraakmogelijkheid voor derden-belanghebbenden. Een beheerplan wordt vastgesteld voor een periode van ten hoogste zes jaren, en kan voor eenzelfde periode worden verlengd.16 Het is ook mogelijk om een beheerplan met een afwijkende geldingsduur, bijvoorbeeld voor een periode van twee of vier jaar, vast te stellen.17 Het is onduidelijk waarom de wetgever heeft gekozen voor een standaardtermijn van zes jaar. In de memorie van toelichting wordt hierover opgemerkt dat een periode van zes jaar overeenstemt met de duur van de subsidieverlening op grond van de – per 1 januari 2005 – ingetrokken Subsidieregeling natuurbeheer 2000 en de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer.18 De Nbw 1998 bevat geen voorschriften voor het tussentijds wijzigingen van het beheerplan. Dit roept de vraag op of het wel mogelijk is om in een beheerplan wijzigingen aan te brengen. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat ‘met de bevoegdheid om het beheerplan op te stellen tevens het wijzigen van het plan een gegeven is. Een expliciete grondslag in het wetsvoorstel is daarvoor niet nodig’.19 Het is onduidelijk welke procedure op een eventuele wijziging van delen van een beheerplan van toepassing is. In het verleden was in de Nbw 1998 de verplichting opgenomen om in dergelijke gevallen afdeling 3.4 Awb toe te passen.20 Dit lijkt ook naar huidig recht een logische keuze, behalve wanneer een beheerplan op kleine en/of ondergeschikte punten moet worden aangepast. 21 In dat geval is de toepassing van afdeling 3.4 wel een erg zwaar middel en kan worden volstaan met de gewone besluitvormingsprocedure.