3.4.1 De verplichting om een beheerplan vast te stellen

Het vaststellen van een beheerplan is verplicht voor ieder gebied dat op basis van artikel 10a, eerste lid Nbw 1998 is aangewezen als een Natura 2000-gebied.1 Deze verplichting is verankerd in artikel 19a en artikel 19b Nbw 1998. Het oorspronkelijke wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen2 voorzag niet in een generieke verplichting. Volgens de wetgever kon het vaststellen van een beheerplan worden beperkt tot gevallen waarin dat, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, noodzakelijk was.3

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat bij het opstellen van het oorspronkelijke wetsvoorstel wel is overwogen om een beheerplan voor alle Natura 2000-gebieden te verplichten. De wetgever zag het beheerplan als een (mogelijk) belangrijk instrument in het kader van het instandhoudingsbeheer. Desondanks werd toch gekozen voor de constructie van een ‘voorwaardelijke verplichting’. De belangrijkste reden hiervoor was de (te verwachten) zware bestuurslast bij het opstellen van de beheerplannen 4 voor Gedeputeerde Staten en rijksorganen.

Ingevolge artikel 6 Hrl en de handreiking van de Europese Commissie is het gebruik van een beheerplan ten behoeve van de bescherming van een Natura 2000-gebied een bevoegdheid, maar geen verplichting.5 Het beheerplan is naast ‘passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen’ één van de mogelijke instrumenten in het kader van de voorgeschreven benodigde instandhoudingsmaatregelen.6 Dit wordt door de wetgever erkend in de memorie van toelichting.7 Daarom is het opvallend dat nergens in het wetsvoorstel de vraag wordt gesteld in hoeverre het mogelijk is om de doelstellingen van artikel 6 Hrl op een andere manier te realiseren. In het advies van de Raad van State ontbreekt eveneens een dergelijke kanttekening.8 De huidige redactie van artikel 19a, eerste lid Nbw 1998 is onder druk van een meerderheid van de Tweede Kamer tot stand gekomen.

Het oorspronkelijke wetsvoorstel werd door de Tweede Kamer kritisch ontvangen. Een meerderheid van het parlement was voorstander van een verplichting om voor alle Natura 2000-gebieden een beheerplan vast te stellen. Daarbij speelde de verwachting dat beheerplannen in de praktijk zouden bijdragen aan een goede en effectieve bescherming van de Natura 2000-gebieden een belangrijke rol. In het bijzonder werd daarbij gewezen op de mogelijkheid om de verschillende activiteiten in de speciale beschermingszones op elkaar af te stemmen. Het beheerplan werd ook gezien als een kader om te kunnen toetsen of voor een bepaalde activiteit een Nbw 1998-vergunning benodigd is. Een enkele Tweede Kamer fractie vreesde zelfs dat de voorgestelde wettekst niet zou leiden tot het, op basis van de richtlijn, vereiste beschermingsregime.9 De Minister van LNV verklaarde geen voorstander te zijn van een verplicht beheerplan voor Natura 2000-gebieden. Een dergelijke verplichting zou geen recht doen aan de inhoud en strekking van artikel 6, eerste lid Hrl. Het al dan niet vaststellen van een beheerplan moest afhankelijk worden gesteld van de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied. Het vaststellen van een beheerplan voor gebieden in staatseigendom werd minder noodzakelijk geacht. De bevoegde minister(s) zouden zelf de benodigde beschermingsmaatregelen kunnen nemen.10 Een meerderheid van de Tweede Kamer was niet onder de indruk van deze argumenten. Bij monde van het Kamerlid Tichelaar werd een amendement ingediend met daarin het voorstel om de zinsnede ‘indien dit gelet op de instandhoudingsdoelstelling noodzakelijk is’ te schrappen. 11 Dit voorstel had ook de buitenparlementaire steun van het IPO en de VNG.12 Toch weigerde de Minister van LNV om het beheerplan in alle gevallen te verplichten.13 De Tweede Kamer werd zelfs nadrukkelijk afgeraden om het amendement-Tichelaar te steunen.14 Uiteindelijk ging de minister onder druk van het parlement ‘om’. Het amendement-Tichelaar werd overgenomen in het wetsvoorstel.15