2.11.6 De begroting als financieel document: de operatie Verantwoord Begroten

Om tegemoet te komen aan de gesignaleerde knelpunten inzake de operatie VBTB wordt in 2007 het Experiment verbetering verantwoording en begroting ingezet.1 De introductie van de Verantwoordingsbrief van de minister-president waarin namens het kabinet een toelichting wordt gegeven op de jaarverslagen als deel van de verantwoordingsstukken en het nemen van beleidsconclusies – conclusies waarin een oordeel wordt gegeven over de uitvoering van het beleid in het afgelopen jaar – blijken een stap in de goede richting. Maar het experiment biedt niet voor alle gesignaleerde knelpunten een oplossing.2 De Tweede Kamer wil onder andere meer inzicht in de budgetflexibiliteit (de zogenaamde ‘amendeerruimte’). Maar ook de koppeling tussen de conclusies uit de jaarverslagen (de beleidsconclusies – geïntroduceerd bij het experiment Verbetering verantwoording en begroting) en de volgende begrotingen kan worden verbeterd net als de operationalisering en verantwoording van kabinetsprioriteiten. Ook de wijze waarop de relatie wordt gelegd met de budgetten in de begrotingen en jaarverslagen kan worden verbeterd. De Tweede Kamer vraagt ook meer aandacht voor de decharge. Haar rol acht zij voornamelijk van ceremoniële aard.3

De regering doet in 2011, in reactie op deze door de Tweede Kamer gesignaleerde knelpunten, nadere voorstellen voor een nieuwe begrotingsopzet: ‘Verantwoord begroten’. Het doel van Verantwoord Begroten is dat ‘inzicht wordt geboden in financiële instrumenten’. De begroting is op de eerste plaats een financieel document aan de hand waarvan het budgetrecht wordt uitgeoefend. Om die reden is het van belang dat er een duidelijke relatie wordt gelegd tussen de beleidsinzet van een minister en de inzet van budgetten.4 Er is meer aandacht voor de ‘kosten-component’. Ook heeft de regering toegezegd meer aandacht te schenken aan beleidsdoorlichtingen in het begrotings- en verantwoordingsproces.5 Beleidsdoorlichtingen zijn het periodiek doorlichten van de effectiviteit van beleid op het niveau van beleidsartikelen in begroting en jaarverslag. Dit is een cruciaal onderdeel van de verantwoordingscyclus. 6

De regering concludeert dat het niet altijd mogelijk is om doelstellingen goed te vertalen in meetbare indicatoren. Onder andere omdat de doelstellingen kunnen niet altijd door de minister zelf worden gerealiseerd – als bijvoorbeeld de gemeenten de middelen beheren.7 Om aan deze problematiek tegemoet te komen komt de nadruk bij de nieuwe opzet meer te liggen op de specifieke verantwoordelijkheid van de minister en de resultaten die hij wil bereiken met het geld dat in zijn begroting is opgenomen. Er wordt transparanter weergegeven wat de rol, taak en verantwoordelijkheid van de minister is, wat de beleidsinzet van de minister is en welke financiële middelen beschikbaar zijn. Hierdoor worden onder andere handvatten aan de Tweede Kamer gegeven om te kunnen bepalen op welke resultaten de minister is aan te spreken. Ook worden de begrotingsartikelen nog verder gereduceerd. Dit zou tevens moeten leiden tot een beter leesbare en compactere begroting.8 En dit alles met behoud van het goede van de VBTB-begroting: de begroting blijft een beleidsbegroting.9 Deze uitgangspunten worden gefaseerd ingevoerd. De begrotingen van 2012 vormen een tussenstap. Op de begrotingen van 2013 is het Verantwoord Begroten voor alle begrotingen ingevoerd.