4.4.5 Ambtstoezicht op leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast

Artikel 116, vierde lid, Gw verplicht de wetgever te regelen dat het toezicht op de ambtsvervulling door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast, alsmede door lekenrechters in de zin van artikel 116, derde lid, Gw, wordt uitgeoefend door rechtsprekende leden van de rechterlijke macht zelf. Het ambtstoezicht is derhalve een interne, rechterlijke aangelegenheid. Dit hangt samen met de rechterlijke onafhankelijkheid.1 Hiervoor geldt dezelfde argumentatie als voor de bevoegdheid tot het verlenen van ontslag: er mag door de andere staatsmachten geen druk op rechters worden uitgeoefend via het ambtstoezicht. Van 1814 tot 1983 was het toezicht op leden van de rechterlijke macht door de Grondwet toegekend aan de Hoge Raad.2 Nu is het aan de wetgever overgelaten om te bepalen wie binnen de rechterlijke macht het toezicht uitoefent. Dit hoeft, anders dan bij schorsing of ontslag op grond van artikel 117, derde lid, Gw geen gerecht te betreffen. Ook individuele leden van de rechterlijke macht kunnen daartoe bevoegd zijn.3 Naast de Hoge Raad hebben ook de presidenten van de rechtscolleges een taak in het toezicht op rechters toebedeeld gekregen in de Wrra. De Grondwet bepaalt niets over toezicht op de ambtsvervulling door rechters die niet behoren tot de rechterlijke macht.

In de memorie van toelichting staat dat onder ‘ambtsvervulling’ wordt begrepen de vervulling van ambtsbezigheden of ambtsplichten, alsmede het in acht nemen van de waardigheid van het ambt.4 Het betreft hier niet de inhoudelijke controle op de uitspraken van rechters, waartoe de Hoge Raad op een andere grond bevoegd is (art. 118 lid 2 Gw). Vóór 1983 regelde één grondwetsbepaling zowel het cassatietoezicht als het toezicht op de ambtsvervulling door de Hoge Raad.5Artikel 116, vierde lid, Gw was in dit opzicht een nieuwe bepaling. Het gaat hier om een waarborg van onafhankelijkheid die wel eens over het hoofd wordt gezien. De regering achtte het uit het oogpunt van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht gewenst grondwettelijk vast te leggen dat deze controle van ‘administratieve en tuchtrechtelijke aard’ op de ambtsverrichtingen van de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast, wordt uitgeoefend door rechtsprekende leden van de rechterlijke macht zelf.6Artikel 117, derde lid, Gw en 116, vierde lid, Gw overlappen elkaar ten dele. Het toezicht op de ambtsvervulling is blijkbaar ruimer dan het verlenen van schorsing of ontslag, anders zou artikel 116, vierde lid, Gw overbodig zijn. Uit de Wrra blijkt dat ambtstoezicht bijvoorbeeld ook kan resulteren in een schriftelijke waarschuwing of het opdragen van een andere taak aan een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast, wanneer hij wegens ziekte ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid.7

Artikel 116, vierde lid, Gw heeft het toezicht op de ambtsvervulling door leken die deelnemen aan de rechtspraak van de rechterlijke macht ook bij de rechterlijke macht ondergebracht. Lekenrechters zijn niet benoemd voor het leven, noch is de regeling van schorsing en ontslag door de Hoge Raad op hen van toepassing, zodat dit het enige grondwettelijke element van rechterlijke onafhankelijkheid is dat voor hen geldt. Zoals in het vorige hoofdstuk is uiteengezet, gelden de eisen die het EHRM stelt aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een rechter wel op gelijke wijze voor leken- en beroepsrechters. In hoofdstuk 6 over de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren komen de toezichthoudende bevoegdheden die aan de Hoge Raad en aan de presidenten van de gerechten toekomen nader aan de orde.

Bijzondere aandacht verdient voorts de regeling van de behandeling van klachten tegen gedragingen van ‘rechterlijke ambtenaren’ (rechtsprekende leden van de rechterlijke macht) en ‘gerechtsambtenaren’ (ondersteunend personeel van de rechterlijke macht) in de Wet RO.8 Zonder hier gedetailleerd op de uitwerking van die klachtenregelingen in te gaan, kan de vraag worden gesteld of een dergelijke regeling te beschouwen is als ‘toezicht op de ambtsvervulling door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast’ en dus in handen van leden van de rechterlijke macht zelf moet zijn.

Historisch gezien werd de behandeling van klachten niet onder artikel 116, vierde lid, Gw gebracht, noch tekstueel, noch in de toelichtende stukken.9 Ook Van Bogaert wijst daarop:

Toch is er vanaf de invoering van de klachtenregeling discussie over haar vermeende tuchtrechtelijke karakter.11 Laemers zegt daarover in 2004 nog: ‘De procedure van art. 14a-14e van de (...) Wet RO was, gehuld in ombudsgewaad, in feite een tuchtrechtelijke voorziening’.12 Maar klachtbehandeling moet ook naar mijn mening nadrukkelijk worden onderscheiden van het administratieve en tuchtrechtelijke toezicht, zoals bedoeld in artikel 116 Gw.13 De verwarring over de klachtenregeling vloeit wellicht voort uit haar ambivalente karakter. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was het mogelijk om aanvullend de tuchtrechtelijke maatregel van berisping op te leggen als de klacht gegrond was. Deze mogelijkheid is weliswaar op advies van de NVvR geschrapt, maar de associatie is gebleven.14 Ook de procedures voor het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen en de behandelingen van klachten lijken sterk op elkaar. De Hoge Raad is in beide gevallen de bevoegde instantie en beide procedures zijn gericht op de persoon in plaats van de organisatie waarbij die persoon werkzaam is.

Ook op formele gronden kan betoogd worden dat artikel 116 Gw niet ziet op de behandeling van klachten. Indien klachten over gedragingen van rechters, bijvoorbeeld op vergelijkbare wijze als klachten over gerechtsambtenaren, zouden worden toegerekend aan het (bestuur van het) desbetreffende gerecht, gaat het formeel niet meer om toezicht op leden van de rechterlijke macht. In feite klaagt men dan over het gerecht. Het ambtstoezicht is grondwettelijk ondergebracht bij rechtsprekende leden van de rechterlijke macht om de rechtspositionele onafhankelijkheid van deze leden te waarborgen. Omdat het in de bovenstaande constructie niet meer gaat om klachten over leden van de rechterlijke macht, maar om klachten over een gerecht, behoeft het toezicht ook niet bij de rechterlijke macht te berusten, maar kan dit bijvoorbeeld ook bij de Nationale ombudsman of een speciale rechterlijke ombudsman worden ondergebracht.15 Daarvoor was bijvoorbeeld gekozen in het conceptwetsvoorstel voor een nieuwe externe klachtenregeling van 2005 (zie ook § 6.4). Binnen de rechterlijke macht werd getwijfeld aan de juistheid van het standpunt van de minister dat externe klachtbehandeling niet onder het begrip ‘toezicht’ valt. Weliswaar heeft de gegrondbevinding van een klacht niet direct rechtspositionele gevolgen voor de rechterlijke ambtenaar, maar dit neemt volgens de NVvR niet weg dat er sprake is van een vorm van toezicht: de Nationale ombudsman geeft immers een ‘oordeel’ over de gedraging.16 In deze redenering wordt een behoorlijkheidsoordeel dus gelijkgesteld aan toezicht. Ook de Raad van State acht de onderbouwing van het regeringsstandpunt dat de voorgestelde opdracht van klachtbehandeling aan de Nationale ombudsman in overeenstemming is met de Grondwet – anders dan eerder werd aangenomen17 - niet overtuigend. Inmiddels is de regering naar aanleiding van dit advies, afgestapt van externe klachtenbehandeling over rechters door de nationale ombudsman.18 Toch valt op te merken dat het uitoefenen van administratief en tuchtrechtelijk toezicht en het behandelen van klachten van zaken van verschillende orde zijn. Alleen aan de eerste categorie worden rechtsgevolgen verbonden die kunnen ingrijpen in de rechtspositie van de rechter.

Veel belangrijker dan de vraag of artikel 116, vierde lid, Gw ziet op de behandeling van klachten over rechters is de achterliggende vraag of de rechterlijke onafhankelijkheid in de weg staat aan behandeling van klachten over rechters buiten de rechterlijke macht.19 Die vraag wordt beantwoord in § 6.4 (hoofdstuk 6).