7.2.a Commissie normstellende rol Hoge Raad

In maart 2007 kreeg een commissie, bestaande uit medewerkers van de Hoge Raad en ambtenaren van het Ministerie van Justitie, vanuit het Ministerie van Justitie de opdracht voorstellen te doen om de normstellende rol van de Hoge Raad te versterken (Commissie Hammerstein I). Het rapport van deze commissie is in de literatuur al vaak besproken.1 Omdat het rapport direct ten grondslag ligt aan de Wet versterking cassatierechtspraak en het verlofstelsel van artikel 80a RO krijgt het hier toch ruim de aandacht.

De opdracht van de Commissie normstellende rol Hoge Raad is opvallend breed. De commissie moest onderzoeken of het huidige stelsel, waarin de cassatierechter door zijn arresten zowel rechtsbescherming in het individuele geval, als rechtseenheid en rechtsvorming tracht te bereiken, nog voldoet, en moest voorts adviseren over knelpunten en oplossingen in dat verband.2 Daarbij moesten alle sectoren van de Hoge Raad in de overwegingen worden betrokken. Hierbij staat als uitgangspunt centraal dat de klassieke drieledige taakstelling van de Hoge Raad – rechtsbescherming, rechtseenheid en rechtsontwikkeling – niet aan herziening toe is.3 De onderlinge verhouding tussen die drie pijlers behoeft volgens de commissie wel enige heroverweging.4 De belangen van rechtseenheid en rechtsontwikkeling dienen als belangrijkste aspecten van de normstellende taak van de Hoge Raad centraal te staan. Het bieden van rechtsbescherming moet niet op zichzelf als functie van cassatierechtspraak worden beschouwd, maar als afgeleide van de bevordering van de kwaliteit van de rechtspraak in het algemeen. Rechtsbescherming moet daarom beperkt blijven tot “het redresseren van alleen die fouten van de lagere rechter die ertoe leiden dat de betrokkene significant nadeel lijdt”.5

Op basis van de ruime opdracht heeft de commissie voor de verschillende sectoren sterk uiteenlopende knelpunten gesignaleerd en maatregelen voorgesteld. Specifiek ten aanzien van de strafsector speelt volgens de commissie vooral het probleem van de grote aanwas van beroepen in cassatie.6 Ondanks de in het verleden genomen maatregelen, signaleert de commissie niet alleen een nog steeds problematisch hoge instroom van steeds complexere zaken, maar ook een grote hoeveelheid evident onsuccesvolle beroepen.

De commissie denkt daarbij onder meer aan klachten die feitelijke grondslag missen, klachten waarin vaste rechtspraak wordt miskend of zaken waarin de Hoge Raad zelf de kwalificatie verbetert of de gegeven motivering uitlegt.7 Het gaat kort gezegd om “een tijdrovende categorie van zaken waarin geen belangrijke rechtsvragen aan de orde zijn, terwijl evenmin sprake is van wezenlijke gebreken in die zin dat wanneer een ingreep door de Hoge Raad achterwege zou blijven, enige betrokkene significant nadeel zou ondervinden”.8

De Commissie Hammerstein I stelt daarom voor in cassatie een ‘selectiemechanisme’ in te voeren.9 De commissie ziet voor zich dat voor cassatie ongeschikte zaken enerzijds vlot worden gescheiden van zaken waarin juridisch richtinggevende uitspraken kunnen worden gedaan en zaken waarin ingrijpen uit een oogpunt van rechtsbescherming noodzakelijk is anderzijds.10 De beroepen in ongeschikte zaken moeten niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard door een daartoe in te stellen selectiekamer van drie raadsheren, die zich in beginsel beperkt tot kennisneming van de schriftuur met middelen en voor zover nodig wordt voorzien van een conclusie van het Parket bij de Hoge Raad.11

Concreet stelt de commissie de volgende wijzigingen van de Wet op de rechterlijke organisatie voor (de doorgehaalde woorden waren op dat moment in de wettekst opgenomen en zouden komen te vervallen. De cursief gedrukte woorden worden door de commissie als wijziging of aanvulling aanbevolen):12

Dit tamelijk vergaande tekstvoorstel sluit mijns inziens niet naadloos aan op de per saldo terughoudende toelichting erop. Uit de toelichting in het rapport kan worden afgeleid dat rechtsbescherming door middel van vernietiging in cassatie nodig is indien de insteller van het beroep ‘significant nadeel’ leidt.13 Deze van artikel 35 EVRM geleende en als zodanig tamelijk open maatstaf wordt in het rapport geïllustreerd met voorbeelden van zaken waarin het cassatieberoep evident niet slaagt dan wel de Hoge Raad ondergeschikte fouten zelf kan rechtzetten door verbeterde lezing van het bestreden arrest of door zelf recht te doen.14 De toelichting doet daarom vermoeden dat de commissie voornamelijk inhoudelijke toegangsbeoordeling voorstelt: zaken waarin thans nog inhoudelijk wordt beslist tot ongegrondverklaring of evidente verbeterde lezing, moeten in het selectiemechanisme worden afgedaan met een inhoudelijk toegangsoordeel.15 Gecombineerd met vereenvoudigde beoordeling door een selectiekamer is de winst van een dergelijk selectiemechanisme gelegen in snellere en meer eenvoudige afhandeling van inhoudelijk onsuccesvolle beroepen, met een zekere symbolische uitstraling naar de praktijk, aldus het rapport.16

In vergelijking met deze toelichting geeft het tekstvoorstel van de Commissie Hammerstein I aan de Hoge Raad aanzienlijk meer ruimte voor niet-ontvankelijkverklaring. De open vraag uit het voorgestelde artikel 81 lid 2 RO wanneer klachten vanuit het oogpunt van rechtsbescherming tot cassatie moeten leiden, hoeft immers niet uitsluitend te worden gekoppeld aan het significante nadeel van de betrokkene. Ruimte voor die uitleg biedt ook het voorgestelde artikel 79 lid 1 RO, dat van vernietiging in cassatie een beleidsvrije bevoegdheid maakt. Rechtsbescherming door vernietiging van de bestreden uitspraak kan zodoende het resultaat worden van een afweging van tal van verschillende belangen in plaats van een wettelijke plicht indien een cassatiegrond aanwezig is.17 Mijn inziens houdt daarom het tekstvoorstel van de commissie wezenlijk vrije toegangsbeoordeling in. Of een klacht ‘noopt’ tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van rechtseenheid of rechtsontwikkeling is in feite overgelaten aan de beoordelingsvrijheid van de Hoge Raad, wellicht behoudens grote en onmiskenbare verschillen in rechtsopvatting tussen de ressorten. Over de vraag wanneer een klacht vanuit het oogpunt van rechtsbescherming tot cassatie moet leiden, biedt het tekstvoorstel bovendien zelf eveneens geen duidelijkheid. Daaraan doet het op zichzelf eveneens open hulpcriterium van het significante nadeel, dat niet in het tekstvoorstel is opgenomen, uiteindelijk niet af.18 Nog weer anders geformuleerd geeft het tekstvoorstel de taken van de Hoge Raad wel duidelijk weer, maar wordt aan de Hoge Raad alle vrijheid – letterlijk beleidsvrijheid – gegeven die taken naar eigen inzicht te vervullen.

Het verschil tussen toelichting en tekstvoorstel vindt misschien verklaring in de uitdrukkelijke wens van de commissie om uitbreiding van toegangsweigering in de toekomst mogelijk te maken.19 Hoe dan ook, in termen van dit boek komt het voorstel van de commissie neer op een inhoudelijk dan wel vrij verlofstelsel. Dat lijkt de commissie zelf te hebben beseft. In plaats van een contrast tussen de voorgestelde maatregelen en enig verlofstelsel aan te brengen, zoals bij invoering van het huidige artikel 81 RO en daarna nog gebeurde, kan het voorstel volgens de commissie worden gezien “als een beweging in de richting van een verlofstelsel, zij het een voorzichtige en vooralsnog in de richting van een verlofstelsel in de ‘mildste’ vorm. Beoogd wordt om individuele rechtsbescherming nog steeds een belangrijke rol te laten blijven spelen, maar dan alleen in die gevallen waarin het echt nodig is. Verder heeft de commissie niet het oog op de invoering van een ‘pick-and-choose’ stelsel. Uitgangspunt blijft dat toegang tot een inhoudelijke beoordeling in cassatie openstaat, zij het dat de voor cassatie ongeschikte zaken in een zo vroeg mogelijk stadium uit het aanbod moeten kunnen worden gefilterd.”20 Bij deze erkenning zij aangetekend dat de commissie een tamelijk ruime definitie van het woord verlofstelsel hanteert, en bijvoorbeeld ook de inhoudelijke afdoening met verkorte motivering uit artikel 81 RO als (verkapt) verlofstelsel beschouwt.21 Door het (tekst)voorstel voor een selectiemechanisme als slechts gradueel anders dan de toenmalige wetgeving te presenteren, neutraliseert het in feite vooral discussie over de karakterisering van het voorstel als verlofstelsel.22